《环境保护法》修改之我见

　　【摘要】 建设环境友好社会、资源节约型社会，必须加强我国环境法制建设。《环境保护法》实施过程中暴露出诸多缺陷，应当进行修改完善。该文就《环境环境保护法》的地位、立法目的、监督管理体制、基本制度、环境保护权利义务及救济方面提出了修改建议。 
　　【英文摘要】To build a resources- conserving and environment- friendly society， our environmental legislation construction must be strengthened. Some problems expose out in the process of“Environmental Protection Law” enforcement. This article offers some suggestions on the position， purpose of “Environmental Protection Law”， administration system， basic system， the right ， obligation and legal remedies. 
　　【关键词】环境保护法；立法目的；监督管理体制；基本制度；权利义务 
　　【英文关键词】Environmental Protection Law； position； legislative purpose； administration system； basic system； the right and obligation 
　　【正文】我国现行《环境保护法》是在1979年试行法的基础上于1989年正式颁布实施的，至今已经将近二十年。该法颁布以来，在保护和改善生活环境与生态环境，防治污染和其他公害方面，发挥了重要作用。但是，这十多年间，我国经历了计划经济体制向市场经济体制的转轨，原有的一些环境问题得到解决，但是也出现了一些新的环境问题。在该法实施过程中，也的确暴露出诸多不足。越来越多的迹象表明这部法律已经不能满足中国经济社会可持续发展的需要。在全面贯彻落实科学发展观，建设环境友好社会、资源节约型社会与和谐社会的时代背景下，应对我国环境保护实践需要，应当在借鉴国外先进的环境保护立法、总结我国环境保护立法经验的基础上，修改完善现行的《环境保护法》。 
　　一、确立《环境保护法》的基本法地位 
　　到目前为止，我国基本上形成了以《宪法》中关于环境保护的规定为基础，以《环境保护法》为核心，由污染防治和生态环境保护单行法、环境标准、其他法律法规环境保护条款共同构成的完备的环境保护法律体系。但是，《环境保护法》和其他单行法都是由全国人大常委会制定，都属于一般法律。就整个法律体系而言，《环境保护法》应当处于基本法地位，其效力应当高于其他环境保护法，对其他环境保护法起到指导、协调和统一的功能。同时，鉴于解决我国环境问题，顺应世界环境保护发展趋势，应当明确《环境保护法》的基本法地位。建议借《环境保护法》修改之机，提高《环境保护法》的效力，由全国人大颁布实施，从而理顺《环境保护法》与其他环境保护单行法的关系，使环境保护法体系更加完善。 
　　二、环境保护法立法目的一元化 
　　法的目的，一般认为是指立法者通过制定或认可法时所希望实现的对一定社会关系进行调整的结果。法的目的取决于法的本质和社会物质生活条件。对于环境保护法而言，其目的决定着环境保护法的指导思想和调整对象。综观世界各国环境保护法律，立法的目的的规定各不相同，主要有一元化和多元化两种不同的做法。匈牙利、日本1970年环境保护法采用了一元化的做法，仅以保障人体健康为唯一目的。美国、日本1993年环境保护法则采用了多元化的做法，保护环境与促进经济发展都是其环境保护法的立法目的。在多元化的环境保护法立法目的中，保护环境与促进经济发展地位并不相同，出现了“环境优先”或“经济优先”的不同做法。 
　　我国现行《环境保护法》第1条采用了立法目的多元化的做法。从立法初衷看，保护和改善生活环境与生态环境，防治污染和其他公害，保障人体健康，促进社会主义现代化建设的发展，这些都是制定环境保护法目的。但是，从实践来看，往往更多地将环境保护法的目的定位到促进社会主义现代化建设的发展上。既然环境保护的最终目的是促进经济社会的发展，只要能最终达到这一目的，是否进行环境保护就并不重要了。因而实践中出现了大量以发展经济为借口而忽视环境保护，甚至污染、破坏环境的行为。环境保护法作为我国法律体系中的一部分，也不可能解决全部的经济社会发展问题。解决环境问题才是环境保护法的历史使命。环境保护法的目的应当是制定、实施环境保护法最直接的目的。因此，建议《环境保护法》的修改，采用一元论的观点，将环境保护法的立法目的直接规定为“保护生活环境和生态环境，防治环境污染和其他公害。”这样规定，使得环境保护法的目的非常明确，特别是有利于环境保护法的实施。虽然立法目的的规定中不再包括“保障人体健康，促进社会主义现代化建设的发展”这样的文字表述，但是环境保护法的贯彻落实，从长远上、根本上是能达到这些目的的。 
　　三、环境保护监督管理体制的完善 
　　环境保护监督管理体制，是国家环境保护监督管理机构的设置，以及这些机构之间环境保护监督管理权限的划分。《环境保护法》第七条规定了统一监督管理与分级、分部门监督管理相结合的体制。依据该条的规定，除了环境保护行政主管部门以外，国家海洋行政主管部门、港务监督、渔政渔港监督、军队环境保护部门和各级公安、交通、铁道、民航管理部门，以及土地、矿产、林业、农业、水利行政主管部门等几乎只要和环境有关系的行政机关都享有一定环境保护监督管理权限。但是这些统管部门与分管部门之间的执法地位是平等的，他们之间只是环境保护监督管理方面分工不同，各自按照法律、法规规定的权限进行监督管理。统管部门对分管部门具有“规划”和“协调”的职责，但并不享有领导、监督的职权。分管部门应当支持、配合统管部门的工作，但不负有被领导、被监督的职责。同时，我国环境行政监督管理机构是按照环境要素，建立在行政区划的基础上。由于人为割裂了生态环境的系统性和整体性，各监督管理部门之间职责权限划分不清，特别是统管部门与分管部门之间缺乏必要的监督和制约，导致实践中一些地方、部门之间出现相互扯皮、推诿等不良现象，大大降低的监督管理的效能。在《环境保护法》修改中，建议建立行政区域管理与自然区域管理相结合、以自然区域管理为主的监督管理体制。在监督管理机构的设置上，借鉴国外的做法，设立专门的环境保护行政部门，对涉及环境保护的所有事项进行统一监督管理。 
　　在监督管理权限上，应当赋予环境保护行政部门更多的权限。我国环境行政执法不力的重要原因就在于现有的环境保护监督管理权限的限制。原本属于环境保护监督管理对象范围的事项，环境保护监督管理部门无权监管；法律法规明确规定的监管事项，在实践中却由于职权所限而无力监管。我国应当通过完善立法明确政府、环境保护行政主管部门、政府其他工作部门的关系以及各自的分工和权限，确立环境保护行政主管部门在环境行政执法体系中的主体地位。环境保护行政主管部门拥有法律法规规定的监督管理职权，政府和其他工作部门不得干预环境保护行政主管部门对具体案件的查处，同时政府及其他工作部门必须密切配合环境保护行政主管部门的执法工作，否则要承担法律责任。在《环境保护法》的修改中，建议扩大环境保护行政部门的执法权限，赋予环境保护行政部门包括查封、扣押、责令限期治理、责令停业、关闭在内的全部处罚权和环境保护行政处罚的执行权。 
　　四、环境保护法基本制度的健全 
　　现行环境保护法已经规定了环境影响评价制度、“三同时”制度，排污收费制度、限期治理制度等行之有效的基本制度。在建立了市场经济体制的背景下，应当更充分地利用市场手段保护环境，通过经济利益的诱导，促进公民、法人和其他组织积极、主动参与环境保护。 
　　（一）建立环境资源有偿使用制度 
　　环境资源，包括人们通常所称的自然资源和环境容量资源这一特殊的资源，是经济、社会发展的物质基础。但是，自上个世纪以来，随着世界经济的快速发展，资源消耗量与日俱增，资源形势日趋紧张，资源安全问题成为人们关注的焦点。但是，计划经济体制下无偿、微偿使用环境资源，带来的一系列环境资源问题。根据经济和社会发展的需求，今后一个时期，我国水资源、矿产资源、海洋资源等自然资源开发利用的强度、深度、广度还将进一步增强。然而，由于经济利益的驱使，单纯的行政管理已不足以限制对环境资源的过度开发利用。在市场经济体制下，资源利用中应当引入价格机制，通过市场机制作用的有效发挥来合理利用资源。《土地管理法》、《矿产资源法》中已经有环境资源有偿使用的规定，建议在修改《环境保护法》时，明确规定环境资源有偿使用制度，并将其适用于所有的环境资源开发利用领域。