公共产品定价的法律探讨

    2.重点保护消费者，兼顾生产者和销售者的利益的原则。社会再生产的继续，必须同时具备两个条件:其一、社会再生产的链条上必须同时具有生产者、销售者和消费者。其二、三者都必须在社会再生产过程中获益。公共产品的“不可拒绝性”决定了在公共产品的再生产链条中，消费者外于弱势地位，应该成为社会和法律的重点保护对象，以保证所有公民都有能力消费最低数量的公共产品。同时，为保证公共产品的再生产能继续下去，以免公共产品的缺失，也要兼顾生产者和销售者的利益，保证公共产品的生产者和销售者在正常生产销售情况下能够补偿成本并有适当盈利，以保持他们继续生产和销售这种产品的内在动力。
    3.价格最低原则。价格最低原则是公共产品定价所有原则的落脚点，这是实现全体公民或绝大部分公民的福利权力的需要。根据公共产品价格的构成，价格最低原则可以通过以下具体途径和方法实现:(1)国家利用产业政策，提高公共产品行业的生产率，降低公共产品的生产成本;(2)尽量减少销售链条，对可能的产品严格实行一级销售，这样可以大大降低销售成本和销售利润;(3)严格控制生产者和销售者的利润率，他们的适度利润主要靠生产规模和销售规模来实现，即我们中国人经常提的“薄利多销”;(4)国家对公共产品应实行负税或减税政策。
    (二)公共产品的定价主体
    按《价格法》的规定，现在我国的公共产品的定价主体有两个，一个是市场，一个是政府。笔者认为，在我国，公共产品的定价权不宜授予市场或政府。不宜授予市场，这在前面论述公共产品的特性时已有所阐述。这里重点要说明的是不宜授予政府，理由有三:(1)公共产品定价权不是行政权力，而是经济权力，是社会成员与国家对公共经济事务安排的社会契约。政府的个别意识在一般情况下都能保持与公共意识的一致。但政府或政府部门个别利益与公共利益出现不可避免的冲突时，政府就很有可能埋藏公共意识，保全个别意识;(2)我国公共产品的生产和销售基本上是政府垄断或政府准人，政府成为市场主体。因此，政府出现财政困难时，就有可能增加准人经营性收费，就有可能提高那些能直接给它带来财政收人的公共产品的价格。这种价格比自由竞争带来的市场优势下的垄断价格更可恶，因为它戴着“合法”的面纱，披着权力的外套。干预是市场利益关系的超越状态，干预者不是也不应是市场利益的竟争者与直接诉求者。(3)当前我国政府价格专管部门人员编制不足，而工作任务繁重，基本上不可能集中精力对公共产品开展价格、成本调查，更不用说组织听证会，听取消费者，销售者和有关方面的意见了。
    “议会是经济权力的配置元点”，人民代表大会是我国公民的代议机关，是经济权、行政权、政治权等各种权力的权源，我国的公共产品定价权应回归到人民代表大会。其理由也有三:(1)我国人民代表大会已成为理论上的经济权主体;(2)我国人民代表大会是我国公民公意的表达机构。唯有公意才能够按照国家创制的目的，即公共幸福来指导国家“各种力量”。唯有这种公意机构才能成为真正的市场利益中立者。(3)人民代表大会能代表最广大消费者、销售者的有关方面的意见，对论证公共产品价格的必要性和可行性有不可替代的作用。因此，我国公共产品定价权可以而且应当从政府回归到人大。
    (三)定价主体的配套权力
    公共产品的价格受到各种因素的决定和影响，定价主体必须遵循商品价格的基本经济规律。为保证公共产品价格的稳定和公共产品定价权的顺利实现，必须给人大配置另外三项经济权力:财政权、货币权和税收权。
    1.财政权。财政权就是支出国家收人的权力。“国库收人是每个公民所提供的自己的财产的一部分组成的。”既然国家财政的所有者是全体公民，那全体公民的代议机构—人大，理所当然就是国家财政支配权的拥有者。人大掌握国家财政收人的支配权，可以保证国家每年都能拿出足够财政补贴公共产品，防止公共产品缺乏，出现卖方市场。这是维护公民的生存权和公民生活保障权的积极措施。
    2.货币权。货币权主要表现在决定货币发行量和货值上。货币发行量和货币价值不仅直接影响到公共产品的价格，还影响到全社会商品的价格，与老百姓生活息息相关，与国民经济命脉相承。因此，这种关系国计民生的重大权力不宜掌握在少数人手中。货币权掌握在全国人民代表大会手中，会更好、更安全。
    3.税收权。通过前面论述中，我们已经知道，税金是公共产品价格构成要素之一。“国家征税的目的是提供公共物品，实现公共职能。也就是说，国家向公共产品征税，就是为了向公民提供公共产品，这颇有“羊毛出在羊身上”之嫌。笔者认为如果不向公共产品征税，降低公共产品价格，不仅可以实现向公共产品征税的目的，而且可以简化征税程序，缩减征税成本。因此，在公共产品上人大动用免税或减税这一经济权力，不管是对老百姓还是对国家，都是大大有利的。
    国家所有的税收最终都会以各种不同形式返还给纳税人，是不是就意味着国家就不用征税了呢?不容置疑，答案不可能是肯定的。要回答这一问题，首先要理解税收的一个重要特点，即不对等性，它是指纳税人履行的义务与享受的权利并不是完全对等的，也就是说纳税人纳一块钱的税后，他享受的相关权利并不一定是一块钱，可能是两块钱，也可能只有五毛钱。因此，税收中隐含着制度上的不平等，这也是它具有调节分配这一功能的原因所在。而公共产品不同，它是全体公民纳税后，由全体公民共同享受这些税收，并且全体公民中的每一个公民不仅仅缴纳的量基本相等，而且享受的量也基本相等，因为同一社会中，每个公民的基本生活对公共产品的需求量是基本相等的。
    (四)《价格法》的修改建议
    现有《价格法》关于公共产品的规定主要集中在第十八条。第十八条规定:“下列商品和服务价格，政府在必要时可以实行政府指导价或者政府定价:(一)与国民经济发展和人民生活关系重大的极少数商品价格;(二)资源稀缺的少数商品价格;(三)自然垄断经营的商品价格;(四)重要的公用事业价格;(五)重要的公益性服务价格。”显然，这点规定已不能满足社会对公共产品提出的经济要求和法律要求。当然，对公共产品单独立法也并无必要，但我们在《价格法》中为公共产品价格立一专章还是可以的，也是必要的。笔者认为这一章应包括以下几条内容:
    (1)清楚明了的界定哪些产品或服务属于公共产品范畴，哪些公共产品的价格适用本章规定;(2)明确规定公共产品定价工作中的基本原则;(3)明确规定公共产品定价唯一主体，即全国人民代表大会及其常委会或省、自治区、直辖市人民代表大会及其常委会;(4)详细规定公共产品议价和定价的具体程序;(S)规定公共产品价格监督检查人员和格监督检查程序;(6)规定相关法律责任，违反公共产品价格规定的法律责任应该重于违反一般商品价格规定的法律责任。