试论我国森林生态补偿制度若干问题的思考

　　（二）补偿标准过低并且单一，应当建立科学的核算体系，引入市场机制 
　　根据《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》第二条“森林生态效益补偿基金用于公益林的营造、抚育、保护和管理。中央财政补偿基金是森林生态效益补偿基金的重要来源，用于重点公益林的营造、抚育、保护和管理。”，不难发现，资金补偿的客体仅仅是管护费用和基本防护费用的一些刚性开支。且根据补偿基金管理办法第四条的规定“中央财政补偿基金平均标准为每年每亩5元”，即75/h㎡，这些费用只能是一种补助，很难基本达到营造和防护森林真实的成本水平，更不用说对森林的生态效益和林农的发展机会损失进行补偿。“据调查，生态林的营造需要2100元/h㎡，而管护的费用至少需要150元/(h㎡·a)。而利用生物量法计算全国平均森林碳汇的价值为320元/h㎡，是补助当前补助标准的4倍左右。” 
　　我国现行的森林生态补偿采用一刀切的形式，没有根据实际情况确定合理的补偿标准体系和价值核算体系。例如：南方地区，其经济发展程度比北方发达，划为生态公益林后，其丧失的机会成本比北方地区要大得多，难以调动人们保护森林资源的积极性。此外，不同的树种，不同的林区所耗费的抚育成本也不同，不同地区的群众的发展机会损失也不同。这些都应当纳入补偿标准的考虑范围。
　　因此，我们认为确定森林生态补偿标准应该核算好森林的生态价值，将其生态效益合理量化，而不应单纯地考虑政府财政的承受能力。成本核算包括公共建设资金、劳务投入、风险投入以及为保证生态体系稳定失去商品经营机会的损失。这应当是补偿标准的底线，也是对林农利益的最低保障，若补偿低于这个标准，则是对林农利益的剥夺。对森林生态效益成本和价值的量化只能构成补偿的最低标准，补偿标准的确定还应当在此基础上由交易双方进行博弈与协商。“积极引入市场机制，通过市场的参与来弥补政府补偿管理成本高，速度效率低的弊端，并依托市场法则来规范市场行为，将生态服务功能或森林生态效益打包推入市场。因为市场补偿机制具有补偿方式灵活、管理和运行成本较低、适用范围广泛等特点，可以通过其实现森林生态效益补偿。”这样，在保证最低补偿标准基础上，实现生林生态效益的自主经营，从而更有效的落实补偿政策，促进环境保护的协调发展。 
　　（三）补偿手段单一，应当实现多元化补偿，建立“造血型”补偿机制 
　　当前主要是资金补偿，应该补偿方式多样化，拓展到技术，发展机会补偿等。森林作为林区农户的生活空间和场所，是林农家庭经济的主要收入来源，他们对森林具有高度的依赖性。同时，林业也是当地政府财政收入的主要来源。进行森林保护后，不但直接减少了林农的收入，而且会影响当地林业相关产业的发展，减少了林农的间接收入。所以实施森林生态补偿应该充分考虑当地群众的需求，通过优惠政策帮助其改变经济结构、经济增长方式，并积极寻求森林多效综合利用途径，实现经济、社会、生态效益的最佳结合。 
　　建立造血型补偿机制是对现有生态补偿机制的完善和补充。造血型补偿是指政府或补偿者运用项目支持的形式,将补偿资金转化为技术项目安排到被补偿方(地区),帮助生态保护区群众建立替代产业,或者对无污染产业的上马给以补助以发展生态经济产业。建立造血型生态补偿机制的关键是为提供生态屏障的欠发达地区构筑一个发展平台和空间，为其提供发展机会，激活其发展潜力，从而调动全社会参与生态建设的积极性，走生产发展、生活富裕和生态良好的文明发展道路。我们认为可以采用以下几种方法，探索“造血型”补偿机制： 
　　1．可以制定相应的政策法规和保障措施，允许源头保护区和生态脆弱区招商引资和异地发展，调整经济产业结构，促进经济发展，并以发展所取得的利税返回，支持这些地区的生态保护和建设工作。 
　　2．通过技术援助，虽然不直接投入资金，通过技术的提高，从而提高当地居民的谋生手段达到改善生活的目的。技术援助可以包括技术支持和农经教育，增强林农致富的本领。 
　　3．基础设施援助，为这些地区填补基础设施，丰富其业余生活，提高偶啊生活质量，激励其保护森林生太效益。 
　　这将有利于调动生态保护重点地区发展经济的积极性，增加财政收入，形成生态保护和建设投入自我积累、自我发展的“造血”机制；通过发展促进保护，依赖保护促进发展，实现经济发展和生态保护的“双赢”。 
　　（四）法规制度相对滞后，应加快立法进程 
　　我国目前关于森林生态效益补偿没有专门的立法，现行包含“生态效益补偿”原则性条文的法律法规也主要是上世纪80年代出台的《森林法》《草原法》《渔业法》等。生态补偿的法制化进程起步晚，这样就注定关于森林的生态补偿制度的确立相应“迟到”。《森林法》中明确的确定了森林生态补偿的原则，但是这一条文过于原则性和概括性，并且该法确立森林补偿制度后迟迟没有相关配套规定出台。这也使得我国在很长一段时间内在森林生态补偿方面有规定，但无可实际操作的依据的情况。随着立法进程的推进，在《森林法实施条例》出台之后，关于森林生态补偿的内容才渐渐有了增加。另一方面，从《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》第四条、第二条中不难发现，我国现阶段的“森林生态补偿”仍然还是一种财政补贴的形式，而不是真正意义上的“补偿”。 
　　法律本身的特征就决定了它不能朝令夕改，具有高度的权威性和指导性。这些特点都避免了政策指导和原则指导的较大随意性。建议尽快出台国务院尽快在总结生态补偿基金试点经验的基础上出台《森林生态补偿条例》，这样一部针对森林生态补偿的特别法能很好的给予森林生态补偿的实践操作明确的指导和依据，并且可以规范补偿程序。各省级地方政府也应根据此条例在结合本省的实际情况出台相应的配套政府规章。使整个森林生态补偿制度从上到下都是连续、贯通的，避免现在各自为政、操作管理混乱等现象。另一个方面，环保评价作为一个工程和规划开始的先决程序对环境保护起到了一定的积极作用。在此，笔者也建议将森林生态补偿融入到对森林的开发和规划之中，这既有利于环保制度之间的衔接和配合，也有利于相关部门成系统的管理。