调解劳动保障行政争议化解社会矛盾

论文题要：

本文立足于法学理论与审判实践相结合，总结了笔者多年审理劳动、社会保障行政案件的实践经验，对劳动、社会保障行政案件主要类型及产生行政争议原因进行了分析，提出现行裁判方式审理劳动、社会保障行政案件存在的问题，论述了对劳动、社会保障行政案件建立调解制度，化解社会矛盾的必要性和可行性。本文对调解的具体操作办法作了较为祥细的分析，此文对法院审理劳动、社会保障行政案件，化解行政争议有一定的参考价值。
关键词： 调解行政争议 化解社会矛盾
构建社会主义和谐社会，建设社会主义法制国家是我们国家的重要战略目标。今年中央政法委又确定了三项重点工作，其中之一即为推进社会矛盾化解，当前劳动、社会保障行政争议成为行政案件中增长幅度最快、涉及范围最广、社会关注面多的案件类型。法律的相对稳定性和滞后性决定了法律对社会关系调整一般总落后于社会实践，需要司法实践予以弥补。司法实践证明审理劳动、社会保障行政行案件，必须寻求化解行政争议渠道。，笔者认为法官应该积极参与社会管理创新，建立科学的劳动、社会保障行政行案件调解制度，以化解社会矛盾的，构建和谐社会。下面笔者就怎样对劳动、社会保障行政争议进行调解，谈谈一孔之见
一、我国劳动、社会保障行政案件主要类型及产生行政争议原因分析
劳动、社会保障是劳动和社会保障行政管理的简称 。劳动、社会保障行政行为是指人力资源和社会保障局 等部门行使行政职权所作出的能够产生行政法律效果的行为。劳动、社会保障行政行为的概念包括以下几层涵义，同时也是认定是否为劳动、社会保障行政行为的要件: （1）是指人社局等部门所为的行为。包括行政机关和法律、法规授权的组织所作的行为。劳动保障部门是国家统一管理劳动工作的行政机关，也是当然的对劳动法监督检查行政机关，对所辖区的各企业、个体工商户等贯彻执行劳动法的情况进行监督检查的机构，《劳动法》第九条规定：国务院劳动行政部门主管全国劳动工作。县级以上地方人民政府劳动行政部门主管本行政区域内的劳动工作。（2）是人社局等部门行使行政职权，进行劳动，社会保障行政管理的行为。 （3）是人社局等部门实施的能够产生行政法律效果的行为。劳动保障部门作出一个行为如果不能同时具备上述三个要件就不是劳动、社会保障行政行为，也就不具有行政法上的效力，不能成为行政复议、行政诉讼和行政赔偿的对象。如劳动保障部门作出的行政指导行为、行政调解行为，因不具备第三个要件，即不是劳动、社会保障行政行为。有一点需要特别注意，行政事实行为、特别是行政事实侵权行为，根据最高人民法院的司法解释，可以成为行政诉讼和行政赔偿的对象，同理，劳动、社会保障行政事实行为、特别是劳动、社会保障事实侵权行为也可以成为行政诉讼和行政赔偿的对象。
劳动、社会保障行政行为的特征。（1）是执行法律（主要是劳动法）的行为。（2）具有一定的裁量性。（3）具有单方意志性，不必与行政相对人协商或征得其同意，劳动保障部门可依法自主作出。(4)是以国家强制力为保障实施的，带有强制性。（5）劳动、社会保障行政行为的内容：赋予权益和剥夺权益；科处义务或免除义务；确认法律事实与法律地位。
我国行政诉讼受案范围也仅限于外部的、具体的、涉及人身权、财产权及与人身权、财产权有关的单方性的行政行为,劳动、社会保障类行政案件受案范围也不例外。目前对什么是劳动、社会保障类行政案件还没有一个准确的定义，笔者认为它是指行政管理相对人认为，人社局等行政机关（或法律、法规授权的组织）、行政机关工作人员在行使劳动管理职权、执行劳动法（广义）、监督检查他人执行劳动法过程中，违法作为或不作为侵犯行政相对人人身权、财产权及与人身权、财产权有关的其它权利，向法院提起行政诉讼的一类案件。 
1、劳动、社会保障类行政案件主要类型
根据笔者所在基层法院审理劳动、社会保障行政案件实践情况，目前劳动、社会保障类行政案件主要类型有：（1）劳动、社会保障行政确认。此类案件主要是工伤行政确认，居劳动、社会保障类案件首位；（2）劳动、社会保障行政核定。此类案件主要为行政管理相对人不服劳动保障经办机构核定劳动保险金具体行政行为而提起的行政诉讼;(3) 劳动、社会保障行政发放。此类案件主要是行政管理相对人认为劳动保障部门不按政策发放或不按时、不按规定的数额发放社会保险金引起的诉讼，即诉劳动保障部门不履行发放社会保险金法定职责；（4）劳动、社会保障行政审批。目前诉劳动保障部门不履行办理退休审批手续法定职责案件较多，因退休分为达到法定年龄正常退休、特殊工种提前退休、因病提前退休等，目前审理的此类案件主要是诉劳动保障部门不履行办理退休审批手续法定职责；（5）劳动、社会保障行政许可。根据有关法律规定，从事某些职业必须在劳动保障部门办理行政许可证，当事人或利害关系人认为劳动保障部门违法办理行政许可证、不办理行政许可证均会产生行政争议。(6)劳动、社会保障行政(处理)处罚。该类案件主要表现为不服劳动保障部门行政(处理)处罚决定之诉，或诉劳动保障部门不履行行政(处理)处罚法定职责；（7）劳动、社会保障行政监督。对《劳动法》执行情况的监督检查是劳动保障部门的法定职责，违法作为，或不作为，令行政管理相对人不服，都将产生行政争议；（8）劳动、社会保障行政受理。此类案件在行政主要是依法应该由行政管理相对人申请，劳动保障部门作出劳动，社会保障行政行为的情况，当劳动保障部门收到申请后，经审查认为不符合法律规定的受理条件，作出不予受理决定，当事人不服引起行政争议；（9）劳动、社会保障行政复议。此类案件是因行政管理相对人不服劳动，保障具体行政行为，申请复议，复议机关改变原具体行政行为，以复议机关为被告的一类诉讼案件，例，行政管理相对人，对劳动保障部门作出工伤认定决定不服，前置程序是向本级人民政府或上一级劳动保障部门申请复议，如果复议结果改变了原具体行政行为，行政管理相对人对本级人民政府或上一级劳动保障部门复议决定不服，产生行政争议提起诉讼，行政复议决定就成了被诉具体行政行为，这就产生了劳动、社会保障行政复议行政案件；（10）劳动、社会保障行政撤销。劳动保障部门撤销自已作出具体行政行为撤销，行政管理相对人或利害关系人，认为撤销决定侵犯其合法权益，产生行政争议，向人民法院提起诉讼，这就产生了劳动、社会保障行政撤销行政案件。
2、劳动、社会保障行政争议主要原因分析
对行政争议而言，有的是因个别行政机关或工作人员依法行政理念不到位，程序不够规范造成的，但产生劳动、社会保障行政争议的主要原因不是行政机关的过错，是行政机关无能为力的，其主要原因有：（1）一是劳动、社会保障行政行为一般是因劳动保障部门为解决行政管理相对人之间的纠纷，依一方申请或投诉作出的“居间裁判”。例在工伤行政确认中，当劳动者与用人单位对是否应该认定为工伤产生分歧时，一方向劳动保障部门提出申请，劳动保障部门实际处“居间裁判”地位，作出工伤认定，工伤无论认定与否，总有一方不服，从而产生行政争议。又例，《劳动合同法》实施以来，各地方均存在用人单位自用工之日起超过一个月不满一年未与劳动者订立书面劳动合同的情况，在劳动者举报投诉后，劳动保障部门进行立案查处或不进行立案查处，用人单位或劳动者不服即产生行政争议。（2）行政管理相对人因利益趋动，产生行政争议。例笔者所在西陵法院审理工伤确认案，用人单位提起行政诉讼的基本是（仅一件例外，是因认定工伤与否对劳动保险缴纳年限有区别）劳动者没有参保（工伤保险）的情况。工伤保险和养老、医疗、失业基本社会保险不同，其还不属社会强制保险。一些城镇的用人单位还没有给劳动者缴纳工伤保险费，在此情况下，如果劳动保障部门确认劳动者为工伤，则工伤待遇由用人单位给付，此时用人单位往往以原告资格提起行政诉讼。（3）作出劳动、保障行政行为的依据大多是抽象粗线条的规定，可操作性不强，有的还是依据几十年前劳动部的规范性文件，易引起行政争议。例劳动、社会保障行政审批行政行为，有关对职工的年龄认定依据易产生行政争议。行政管理相对人认为职工出生时间的认定应该以居民身份证为准，居民身份证的年龄达到退休年龄，劳动部门就应该为其办理办理退休审批手续。而劳动部门对职工出生时间的认定，是根据劳社部发（1999）8号文第二条第（二）项规定，采取的是实行居民身份证与职工档案相结合的办法，故当职工居民身份证与职工档案记载的出生时间确实不一致时，即产生行政争议。这需要法律、法规来进一步规范。
二、劳动、社会保障行政案件的合法性审查及现行裁判方式存在的问题分析
现行法律规定，法院对劳动、社会保障行政行为进行合法性审查，即看劳动、社会保障行政行为认定事实的主要证据是否确实、充分，适用法律、法规是否正确，是否符合行政程序，有无超越职权、滥用职权等方面的问题构成。劳动社会保障部门在作出具体行政行为时必须做到主体适格，事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律、法规正确。
1、怎样对劳动、社会保障行政行为进行合法性审查
人民法院主要从以下四个方面审查劳动，社会保障行政行为的合法性。 （1）权限审查。审查作出劳动、社会保障行政行为的机关是否有作出劳动、社会保障行政行为的法定职权，即对其是否存在超越职权进行审查。（2）程序审查。即审查作出劳动，社会保障行政行为程序是否合法。法定行政程序就是已被法律规范形式所确认和规范了的行政管理方式、步骤、顺序和时限。行政程序的主要制度有告之、回避、职能分离、听取当事人陈述和申辩、听证、说明理由、行政救济等。不同的劳动，社会保障行政行为，有不同的程序规定，其程序较为复杂的为劳动、社会保障行政(处理)处罚程序。（3）证据审查。即审查作出劳动、社会保障行政行为事实证据是否确实、充分。关于法定职权、程序、事实这几个方面是否合法均存在一个有无证据证实的问题。笔者在这谈到的主要是具体行政行为认定事实的证据。（4）适法审查。即审查作出劳动、社会保障行政行为适用法律、法规是否正确。适用法律和认定的事实是不可分割的，关于当事人对适用法律是否准确的争议，主要有两种情况：一是当事人对劳动，社会保障行政行为认定的事实有争议，对适用法律存在争议；二是当事人对劳动、社会保障行政行为认定的事实没有争议，仅对适用法律存在争议。
2、劳动、社会保障类行政案件现行裁判方式存在的问题分析
我国传统行政诉讼理论界一直认为，除行政赔偿外，行政诉讼不应适用调解制度。因为行政机关是公权力的代表，作出具体行政行为目的在于迫使行政管理相对人履行行政义务或达到与履行义务相同的状态。对于行政机关而言，此种权力的行使既是权利也是义务。因此，行政机关必须依法行使，不得处置或放弃，否则就意味着失职，为行政管理的宗旨所不容。这与只涉及平等主体间权利义务关系，民事法律关系双方当事人在法律许可范围内均有权处分自己实体和诉讼权利的民事执行制度是不同的。故我国《行政诉讼法》第五十条明确规定：“人民法院审理行政案件，不适用调解。”以上规定的理论是基于行政机关无权处分行政权利。《行政诉讼法》规定了四种判决种类，即维持判决、撤销判决、履行判决、变更判决四类。在以上四类判决难以满足审判实践需要的情况下，《若干解释》又增加了二种判决种类，即确认判决、驳回诉讼请求判决。驳回诉讼请求这种判决类型的适用是有严格限制的。但劳动、社会保障行政案件简单判决后社会效果不一定好。笔者认为，因劳动、社会保障行政案件一般均涉及第三人，产生行政争议的深层次的原因，是原告与第三人平等主体间权利义务关系引起的，劳动部门作出具体行政行为，实际是处“居间裁判”地位。一般情况下，劳动、社会保障行政案件原告与第三人的主张是相反的，第三人有独立的诉讼地位，第三人为了维护自己的合法权益，既不会依附原告也不依附被告，原告和第三人均可以提出自己的请求，对第一审判决不服的，均有权提出上诉。二审也只能作维持或撤销判决，原告与第三人的矛盾没有得到解决。第三人和原告在行政诉讼过程中，在法律许可范围内应该有权处分自己的实体权利，行政审判应该为他们提供条件。例，在用人单位提起诉讼的工伤行政确认案中，除原告撤诉外，法院只能作维持判决或撤销判决，劳动者与用人单位的矛盾没有得到解决，行政争议没有化解，在行政诉讼结束后，用人单位与劳动者又为劳动争议产生新的民事诉讼，增加诉讼成本，浪费审判资源。如果法院通知被告在场，第三人和原告就工伤待遇补偿达成协议，以原告撤诉结案，第三人和原告的矛盾得到了解决，行政争议也随之化解，不再引起新的纠纷，最终节约了诉讼资源，实现了行政纠纷的实质性解决，最大程度实现了法律效果，社会效果和政治效果的统一， 这正是最高人民法院对行政审判工作所要求的。
综上，现行裁判方式处理劳动、社会保障行政案件存在的问题主要为：（1）现行裁判方式不能解决行政管理相对人实质性问题。（2）现行裁判方式不能化解行政争议。（3）现行裁判方式不能节约了诉讼资源
三、对审理劳动、社会保障行政案件怎样进行调解，化解社会矛盾
对劳动、社会保障行政案件而言，现行行政诉讼裁判方式明显滞后。现上级法院要求积极探索行政诉讼案件处理新机制。笔者认为，在审理劳动、社会保障行政案件，必须引入调解制度，化解社会矛盾。
1、引入调解制度是消除“官民隔阂”的有效办法
笔者所在西陵法院对劳动，社会保障行政案件进行调解主要是征对三种情况，一是劳动保障部门在作出劳动，社会保障具体行政行为过程中拥有较大的行政自由裁量权的案件引入调解制度，笔者认为引入调解制度可以消除“官民隔阂”，改善司法环境。行政自由裁量权，是指行政机关在法律明示授权或者消极默许的范围内，基于行政目的，自由斟酌，自主选择而作出具体行政行为的权力。自由裁量权具体体现在：一是法律、法规不可能对行政行为在所有情况下所有的处置方法作出详尽、具体、明确的规定，而只能采用相对确定的处置方法和富有弹性之原则。法律遂将处罚的具体适用和处罚的幅度留给行政机关自由裁量；二是行政处罚幅度太大，给行政自由裁量权的运用营造了宽松环境，行政机关自由裁量的空间异常广阔；三是行政法以不确定的法律概念概括性用语来划分档次，如“情节严重”、“情节较重”、“情节较轻”等。劳动保障部门在作出具体行政行为时，只有听凭执法者的理解和把握而实施自由裁量；四是一些行政处罚规定没有明确的幅度，只能由行政机关根据情势酌情裁量；五是行政执法人员执法水平程度、对行政法规的理解程度、对行政违法行为的判断和理解能力等因素，直接影响行政自由裁量权的行使。