关于安徽农村社会保障地方性立法探析

　　三、构建和完善安徽省农村社会保障的立法制度
　　(一)确立农村社会保障的立法原则
　　农村社会保障立法和制度建设应明确“全覆盖”、“低水平”、“与社会经济发展相适应”和“社会保障一体化”原则。为贯彻这一原则，在地方性立法中要坚持以下几点：1．坚持广覆盖、保基本、多层次、能转移、可持续的制度建设方针。2．坚持权利和义务相对应、公平与效率相结合、自我保障和国家保障相结合，保障水平与当地农村经济社会发展水平相适应。3．实行个人缴费、集体补助、政府补贴、社会捐助等多渠道筹资方式。4．坚持因地制宜，分类试点。5．坚持属地管理，分级负责。
　　(二)确立统一的立法形式和体系
　　安徽省农村社会保障立法面临的首要问题是立法体系的选择。根据社会保障项目的不同，可以分项立法和统一立法，但两者各有利弊，前者灵活性强而稳定性不足，后者正好相反。从目前我省社会保障已有的规定来看，各种规定比较零散，缺乏权威性和稳定性，因此，我省立法采取统一性立法的方式比较可取。具体而言，由安徽省人民代表大会或人大常委会根据宪法制定《安徽省农村社会保障条例》，分为总则和分则两部分。总则规定农村社会保障的基本原则和保障对象和保障项目。保障项目包括农村基本养老保险、基本医疗保险、生育保险、最低生活保障、专项救助、自然灾害救助等。分则规定各社会保障项目的参保人、主管机关、资金筹集、资金管理、保险待遇以及法律责任等相关内容。
　　(三)科学立法，保障程序公开公正
　　农村社会保障事关农民、民生，要考虑省内不同地区、不同区域的经济社会发展水平的差异，如果在制度设计和保障待遇方面差异过大，则不符合法制的统一性以及社会保障的公平性。因此，我省立法时要做到科学立法，从论证、起草、修改、、审议和通过，每一个过程都要严格按照立法程序走，不抢程序，不越程序，该调研的一定要调研，该听证的一定要听证。要将立法调研、起草、审议和法规通过后的各项工作内容具体化、规范化。
　　四、安徽省地方性立法还应注意的几个问题
　　(一)注意做好农村社会保障的城乡衔接、地区衔接和新老衔接
　　目前大量农民进城务工，转为农民工的身份，按照当前的政策，应给予其城市劳动者的待遇，为其购买养老保险。但是农民工就业不稳定，可能随时回乡务农，相应的养老制度安排也会不同，目前这两者如何衔接还没有明确的规定。在医疗保险方面，一些地方要求农村中小学生加入城镇居民基本医疗保险，但同时农村以家庭为单位参加新农合，二者的衔接也要加以研究，避免农民重复参保，增加负担。“新农保”实施后，如何与“老农保”衔接，也是迫切需要解决的问题。目前北京市的一些做法可以提供立法参考。比如，农民转为城镇居民参加城镇职工养老保险的，农保缴费年限可按城镇职工养老保险缴费折算。参加城镇职工养老保险的农民工到达领取年龄时不符合按月领取条件的，可按一次性待遇政策，将资金转入农保机构，建立个人账户，享受农保待遇。农民工加入城镇职工养老保险履行了与城镇职工同等义务的，退休时可以享受同等权利。

　　(二)特殊群体的社会保障问题
　　1．失地农民的社会保障问题。除目前受到广泛关注的农民工之外，失地农民的社会保障也需要获得法律保护。目前，失地农民社会保障资金的主要来源是征地补偿费中的土地补偿费和安置补助费，也就是江浙等地区所试行的“土地换保障”。但是现在的征地补偿费和安置补助费标准过低，无法满足失地农民未来生活的基本保障。因此建议在立法中，把失地农民纳入到最低生活保障的范围之内。失地农民大多生活在城市近郊或者就在市区生活，且已经基本不从事农业生产，所以失地农民最低生活保障标准应该与城市居民最低生活保障一致。其次，要为失地农民提供养老保障，劳动保障部门要建立专门的失地农民基本生活保障个人专户档案和相应的缴费证、领取证，确保失地农民进入领取年龄后按时足额领取养老金。第三，要为农民参加医疗保险排除制度上的障碍。目前，失地农民参加医疗保障仍然存在身份上的不确认，应当在个人、集体“拿大头”的情况下，给予一定的优惠政策，确保农民大病有钱医。
　　2．农村雇工的社会保障。农村雇工是继农民工以后出现的一个社会群体。雇主是承包集体土地的农业生产经营者，通过承包、转包等方式拥有较多的土地使用权。雇工有的是既经营自己承包的土地又兼职被雇用；有的是将自己承包的土地转包给雇主，同时又被雇用；有的是可能放弃承包权，完全被雇用。农村中的雇工现象已形成了一种特殊的劳动关系。一方面，它有雇佣合同关系的特点，不完全等同于劳动法上的劳动关系，另一方面，雇工和雇主之间也存在着劳动报酬的支付、生产安全、职业病危害等问题，要求《劳动法》上的安全生产标准和劳动时间标准，因此，继对农民工、失地农民的权益关注后，应该对正在发展的农村雇工问题特别关注，探讨农村雇工的职业病危害和工伤保险问题。
　　3．农村计划生育户的社会保障问题。随着计划生育政策的继续推行，农村计划生育人口也在继续增长，其养老问题日益凸显。针对农村独生子女户和两女户的养老保障问题，中共中央、国务院2000年在《关于加强人口与计划生育工作稳定低生育水平的决定》中明确提出，在农村，坚持政府支持和农民自愿的原则，根据实际情况逐步建立实行计划生育的独生子女户和两女户的养老保障制度。根据这一政策，我省立法中，应将农村计划生育户的社会保障问题和其他人口区别对待，建议可以采取江苏省的“财政补一点，集体出一点，个人交一点的办法”，为计划生育户筹集养老资金，探讨融社会养老保险与计划生育户养老保险合一的制度。
　　(三)强化解决农村社会保障纠纷的救济性立法
　　目前的社会保障立法中关于法律责任、权利救济途径的规定比较缺乏，这也是导致有法不依的关键原因之一。再加上农民自身权利意识淡薄，法律知识欠缺，因此建议在立法中设立符合农村和农民的法律服务体系和司法救济制度。如：加强基层行政机关的法律服务功能，为农民普及社会保障的法律知识。设立多渠道的救济途径，以行政救济为主，司法救济为最终救济。简化办案程序和起诉条件，明确当事人的举证责任，强化基层派出法庭的司法力量，深入到田间地头为农民处理社会保障纠纷。此外，针对经济困难的农民，减免诉讼费用，及时提供法律援助也尤为重要，这也需要在地方性立法中加以具体规定。