我国构建多元解纷机制问题的探讨

　　「内容提要」随着公民自我权益保护意识的提高，民事诉讼案件逐年递增。合理有效的纠纷解决机制的构建是保证社会稳定、和谐发展的重要条件。目前我国的纠纷解决机制存在诸多问题，弊端凸显；诉讼外解纷机制不完善，缺少与诉讼机制的衔接。为此，如何构建多元解纷机制，快速有效地解决纠纷，值得探讨。
　　「关键词」民事纠纷   构建   多元解纷机制
　　一、现行民事纠纷解决机制存在的问题
　　民事纠纷发生在平等主体之间，以民事权利、义务为内容；其解决机制包括诉讼、调解、仲裁、行政裁决、和解等多种类型。按是否利用国家司法力量，分为诉讼机制与非诉讼机制。诉讼解决机制是通过司法程序解决纠纷，非诉讼解决机制是纠纷主体依靠自己力量或者通过第三者的力量来解决纠纷，其典型方式为调解和仲裁两种类型。我国民事解纷机制，经历了由非诉讼机制到诉讼机制的发展过程。目前，两种机制发挥的作用不同，非诉讼机制在解纷中作用微弱；现有机制不能有效定纷止争。主要体现在以下几个方面：
　　（一）诉讼案件较多，解纷速度相对较缓
　　在各种解纷机制中，法院作为纠纷解决者，其地位无疑是最高的。法院运用裁判权对纠纷作出裁决，讲究实体与程序公正，具有法律赋予的强制执行力，能保障当事人的合法权益；所以，百姓信赖诉讼、依靠诉讼。大量的案件不可避免地涌进法院，这种状况急需阻却机制。有关统计数据表明，法院收结案数量逐年攀升，特别是一些经济比较发达地区的基层法院，案件数量剧增，使其不堪重负。
　　受案逐年增加，法官却没有得到应有增加。一方面因为工作压力大，经济待遇低，不少年富力强的法官纷纷下海，离开法院；另一方面成为法官的难度大，通过公务员考试进入法院后还要通过司法考试，而司法考试难度更大，又加之逐年有法官退休；致使不少基层法院法官人数不增反减。如笔者所在的基层法院目前尚缺编8人，下一年度将有20名法官退离工作岗位，而且大都是办案主力；因此，办案法官的压力将愈加沉重。
　　有限的司法资源难以跟上案件数量的攀升，加之诉讼固有的局限，带来的必然是民事纠纷解决的迟延与案件的积压。使当事人的合法利益不能得到及时的保障，就会迁怒于法院、法官，甚至引发新的冲突。所以说，法院、法官正承受着沉重的压力和严峻考验。
　　（二）调解、仲裁等机构多闲置，未发挥有效作用
　　与法院受案逐年递增形成鲜明对比的是民调、仲裁等机构闲置，甚至有些民间调解机制处于半瘫痪状态。以人民调解为例，近年来，无论是调解组织和调解纠纷的数量，还是调解所解决的纠纷与诉讼的比例，都呈下降趋势。据司法部人士介绍：调解与诉讼的比例在20世纪80年代约为10∶1；至2004年已降到1：1.[1]
　　同样，仲裁组织的作用也没有得到有效发挥，其资源未得到充分利用。根据2004年的一项统计，《仲裁法》实施以来，全国各地仲裁委员会仅受案33600多件，其中受案最多的为2002年，160家仲裁委员会共受理经济类型案件8353件，相当于经济发达区一个基层法院同期受案数，这实在微不足道。[2]
　　（三）当事人不满现有的解纷渠道
　　中央有关部门在2005年将“打官司难”列为社会三大问题之一。2007年国务院调整了诉讼收费标准，百姓不再因交诉讼费而为难；现在百姓认为难点是诉讼程序严格、复杂，及时结案难；再者是执行难；执行难一直是困扰法院和社会的一大难题，为此最高人民法院自2006年3月起在全国法院系统开展了声势浩大的集中清理执行积案活动，目前活动尚在进行中。据最高院的统计全国涉诉信访队伍逐年增加。主要埋怨诉讼解决渠道太困难，所以非规范的渠道随之滋生。如私人讨债公司、今年11月《今日说法》报到的私人开设的妇女维权中心等，这些非规范性的解纷方式，很容易酿成新的纠纷甚至于触犯法律，给社会增加不和谐因素。
　　（四）多元解纷机制尚未建立
　　我国现行的解纷方式除以法院判决和调解为主的诉讼解决方式外，诉讼外解决方式包括仲裁、行政机关的纠纷处理机制、民间组织调解及信访制度等；它们共同组成当代中国的解决纠纷体系。但由于存在各自为政、适用依据不一、规范和程序过于随意以及缺乏当事人信任等问题，过于倚重诉讼解决纠纷的观念一时难以改变。法院外的纠纷解决机制缺位，各种诉讼外纠纷解决方式之间发展不平衡，有的则形同虚设，当事人被迫走进法院。
　　二、诉讼案件剧增的原因
　　（一） 诉讼全能意识的扩张
　　随着法治的发展，人们不再重视传统的非诉讼解纷形式。各类媒体、法学界不断向民众呼吁通过司法程序解决纠纷，维护自己合法权益的观念；似乎一旦诉诸司法，矛盾自然得以解决，而对诉讼的可操作性以及运作成本则不作任何论证。甚至一些担负纠纷解决职责的行政部门，对于民事纠纷也以诉讼可彻底解决为由，把纠纷推向了法院。诉讼全能主义已悄然形成，非诉讼的纠纷解决被抛在一边，不为人们所了解和熟知，从而失去了选择解决纠纷的渠道。
　　（二）非诉讼解决机制缺乏应有的权威
　　现存非诉讼解纷机制大都不是有最终权威性，以人民调解为例，我国人民调解所达成的协议不具有强制执行力，调解协议书常常得不到履行。经过辛辛苦苦的调解达成的协议得不到履行，欲实现权利只能重新诉诸法院，实际上要付出双倍的成本。长此以往，人们自然对人民调解失去信心。至于仲裁，情况也不容乐观。主要问题在于仲裁机构不享有执行权和其他强制措施权，一旦法院以不作为的形式对待仲裁，仲裁就失去生存的保障。总之，非诉讼解决机制缺乏应有的权威，这也是众多纠纷当事人选择诉讼的原因。
　　（三）法院对多元解纷机制不够重视
　　由于案件的逐年递增，法院、法官忙于此中，对运用多元解纷机制关注不够，不能主动指导和监督非诉讼机关开展工作。与基层民调、行政机关等非诉纠纷解决主体缺乏正常的联系沟通渠道；把审理案件作为法院的主要职责，对非诉纠纷的处理参与不够或被动参与。特别是在面对重大矛盾纠纷、单独调解很难奏效的情况下，法院组织、协调、主持多个纠纷解决主体共同调处矛盾的意识不强，措施不力，多元机制的主导地位难以体现。[3]
　　三、建立多元解决纠纷机制的重要性
　　从目前的纠纷解决机制来看，已无法满足社会发展的需要，无法及时解决众多的民事纠纷，因此，构建多元解纷机制势在必行。
　　（一）有效解纷的需求
　　建立多元解纷机制，各种解纷机制主体之间相互协调、相互配合，共同发挥作用，可有效解决纠纷。当事人可以根据利益权衡选择不同的处理机制，使纠纷得到及时、合理、有效的解决，缓解诉讼案件剧增与司法资源不足的矛盾，同时也会取得较好的社会效应，为社会创造和谐氛围。
　　（二）对诉讼的局限性的补充
　　面对千姿百态、不断变化的社会，通过司法程序解决纠纷不可避免地存在一定局限性，当事人的程序自主性不能得到尊重和保障。在某些社会关系和社会生活领域及各种规范调整方法中，司法并不是主要的方法，有时也不是成本最低的方法。因司法方法是法定的，具有稳定性，而司法要处理的现实社会生活则是具体的、形形色色的、易变的；因而，不可能有天衣无缝的司法方法。另外，司法涵盖的范围不是无限的，也并非在任何问题上都是适当的，在不少社会关系和社会生活领域或很多问题上，采用法律手段是不适宜的；例如：涉及人们思想、认识、信仰或一般私人生活方的问题。毫无疑问，通过诉讼方式解决民事纠纷存在着一系列矛盾和弊端；克服诉讼方式解决民事纠纷的局限性，必须走多元解纷机制之路。
　　（三）构建多元解纷机制的优势
　　中国历史上很早就发展了各种非诉讼的解决纠纷机制，强调“和为贵”、“让为先”的耻讼厌讼的儒家观念盛行一时。除了“和为贵”、“和谐”等理念支撑外，当前我国各级法院开始注重调解、提倡和解，并加强了与民间等诉讼外解纷机制主体的衔接；同时，司法部制定了《人民调解工作若干规定》，人民调解等传统诉讼外解纷机制也开始焕发生机。
　　四、构建多元解纷机制的实务探讨
　　研究和探索多元解纷机制，用法规的形式规范矛盾纠纷解决的方式渠道等，形成多元化纠纷解决工作格局，具有重要的社会意义。
　　（一）树立多元化解决纠纷的理念
　　目前，我国多元解纷机制尚未建立，各级法院正在努力实践。作为社会各界应给公众提供多元化的机制的信息，让当事人自由选择纠纷解决途径，不能仅仅强调走司法之路。可以说，多元化理念应该是建构多元化纠纷解决机制的最重要的价值观，它不仅要正面支持纠纷解决方式存在的合理性和价值，而且也要主张在现代社会扩大自治和自律的空间，以克服法治的局限性。[4]
　　（二）发挥法院的主导地位
　　在推进我国法治化进程中，法院的主要功能就是定纷止争，其主导地位无疑不容否定。要有效地解决纠纷，必须建立以诉讼机制为主导，以非诉讼机制为补充的多元解纷机制。
　　1、加强对非诉纠纷解决主体的支持和指导。如；开展专题培训、个案法律指导等培训活动，提升诉外纠纷解决人员的解纷能力；邀请诉外纠纷解决人员参与案件庭审前或诉讼活动中的一些辅助性工作，增强其对办案程序的认识等待；这些都是司法实践中可尝试的做法。