中国司法制度改革的若干问题

三、对中国司法制度改革存在的问题和发展趋势的几点看法
 
　　（一）中国司法制度改革存在的问题
　　1、改革观念的滞后。在中国，相当长一段时间以来，人们对司法制度的认识是比较模糊的，对司法的价值和司法的特征缺少正确的认识，主要表现为，强调司法的政治化，忽视司法的中立性；强调司法的大众化，忽视司法的专业性；强调司法的目的性，忽视司法的程序性。此外，还由于中国长期的实行计划经济，司法（包括司法组织和司法行为）行政化的倾向在人们观念中也是根深蒂固的。
　　在各种社会制度的变革中，条文化的规章制度的变革相对于人们思想观念的变革要容易得多。此次中国所进行的司法制度改革也反映了这一点。正如前文所述，中国这次的司法制度改革是源于司法实践部门的感性认识，换句话说，是司法实践部门在工作中切身感到现行的司法制度已经不能适应社会发展的需要而要求进行司法制度的改革。司法制度改革的发展轨迹也说明，在相当长的一段时期内人们对中国此次司法改革缺少理性的认识，人们的思想观念在很大程度上落后于司法实践，由于人们（包括司法人员）没有在思想上认识到司法制度改革的意义，在观念上并没有真正树立起进行司法改革的意识，执行有关的司法改革的制度也就不坚决、不彻底，这实际上也是为什么中国司法制度改革进展比较缓慢的一个重要的一个原因。
　　2、改革步骤缺少统一的全盘计划。从近几年中国司法改革所进行的情况看，中国并没有设立一个专门负责司法改革的机构，这实在是中国进行司法改革存在的一个大问题。纵观世界各国进行司法制度方面的改革，许多国家都为进行司法改革而设立负责司法改革有关事务的专门机构，[5]而中国却没有。我并不认为外国有的，中国就应当有，但是，我们应当认识到，司法制度改革是一项系统工程，要使司法改革深入化和取得司法改革的实际成效，逐步建立有利于现代化、民主化的司法体制，就要对现行司法制度进行总体反思，实行全方位的司法改革，要完成这样的一项工作，没有一个专门性的机构来负责和协调相关部门的关系是很难的。设立专门性机构为司法改革服务，是为了有效地保证司法改革的顺利进行。也正是因为中国没有设立这样的一个机构，对中国应如何进行司法改革也就没有一个统一的安排，在司法制度改革实践中，法院系统、检察院系统各自为战，各搞各的改革，相互之间应如何协调，则不得而知；在司法改革的过程中，各个阶段应当变革和落实哪些制度，由于没有个统一的全盘规划，社会和司法人员也往往不甚明了，由此不可避免地产生司法改革的连续性差以及随意性强的现象，而使得司法改革处于一种茫然无序的状态，影响了司法改革的效果。
　　3、改革与严肃执法的关系。司法制度改革与严肃执法的关系涉及两个方面的问题：一方面，改革应当是对原有的制度进行变革，而不仅仅是对原有的制度的落实，对原有的司法制度的落实，只是严肃执法，而非司法制度的改革。另一方面，司法制度改革要依法进行，即改革要以法律作为根据，要维护国家法制的统一，而不可破坏国家法制的统一。
　　中国司法制度改革实践在上述两方面都存在问题,，一方面，我们有时将落实已有的司法制度当成是在搞司法改革，比如，实行公开审判制度，这本来是在落实原有的司法制度，但在实践中却被视为司法制度改革了。落实已有的法律制度不应当认为是在进行改革，否则，就降低了改革的目标要求。另一方面，司法改革未严格依法进行，比如，以搞试点的形式来进行司法制度改革的尝试。在审判方式改革过程中“搞试点”，这在中国的审判方式改革中是很常见的一种现象，全国许多地方法院在自己的审判方式改革的经验总结中都将此点作为经验之谈，如广东、上海、海南、辽宁的大连市。[5](Ｐ117—125)等。所谓在审判方式改革中“搞试点”，就是由省、直辖市的高级人民法院或省辖市的中级法院制定一些改革的方案，或者由有关的法院确定一些改革的方案，选择一个或者若干个法院按这些方案进行审判，经历一定时期之后，如果觉得这些方案在实践中可行，就在全省或全市的各个法院推行，反之则不予推行。“搞试点”的作法，其结果是，在“搞试点”期间，试点法院与非试点法院，在对案件进行审判时，两者所依据的审判制度和程序是有所不同的，由此就有可能导致相同或相类似的案件，其在试点法院和在非试点法院的审判结果是不同的。这样的做法，显然破坏了国家法制的统一，再比如，有的法院改革突破了现行法律的规定，自行采取没有法律根据的措施，景汉朝先生所说有的法院在法庭上设立“审判监督庭”来监督法院的庭审[6]，就属于这样的一种情况。这样的做法同样不能被认为是真正意义上的司法改革。
　　（二）中国司法改革的发展趋势
　　1、司法独立与司法体制。在中国，司法独立是一项宪法原则，在司法组织制度和司法审判制度中也作为一项基本原则来规定。但中国的司法独立制度与西方根据“三权分立”的学说所建立起来的司法独立制度是有相当的区别的，这在司法是否独立于行政这一点上体现得尤为突出。中国的宪法虽然规定司法机关要独立于行政机关，但就中国的实际情况而言，司法机关的人事管理制度和司法机关的经费管理制度都与行政机关有着密切的联系。。[7](Ｐ166—169)在司法实践中存在的地方保护主义现象，其产生是源于地方的经济利益，但其得以真正的实现，则是依靠地方行政的力量。地方行政之所以足以干涉、甚至左右司法，从体制上讲，主要就是因为司法机关的人事、财政制度受制于地方行政。对这一问题，在司法制度改革的讨论中，许多学者已有清醒的认识，,[8](Ｐ113—116)因此，要保证司法独立，首要的问题，就是要对司法机关的人事和财政制度进行变革，使司法机关的人事、财政能独立于地方行政。这样的一种变革，是大势所趋，代表着中国司法体制改革的方向。
　　2、法官独立与审判委员会。如本文的第二部分所述，中国的审判独立，是指法院的审判独立而非法官的审判独立，其中一个很能说明这一解释的司法现象是，法官在对重大、疑难的案件作出裁判时，需经审判委员会讨论决定，对审判委员会作出的决定，审理案件的法官（合议庭）原则上应当服从。
　　对审判委员会的存在及其所发挥的作用的批评意见，学术界在此次司法改革之前就有不少人提出，[6]在对此次司法制度改革的讨论中，又有不少学者对审判委员会制度发表意见，多数的学者认为应当对审判委员会制度进行改革，审判委员会不得对法官的审判活动进行干预，部分学者还对审判委员会的存在持反对意见，反对的主要理由有两点，一是审判委员会的存在干涉了法官独立审判，有违司法公正和司法独立；二是无论是大陆法系国家还是英美法系国家，都没有在法院设立审判委员会的。[9]也有个别学者对审判委员会的存在持部分肯定的态度，认为在目前的情况下，在基层法院设立审判委员会是有必要的，主要的理由也有两点，一是可以防止和减少错案的发生，因为在中国基层法院年纪轻、经验少的法官占有相当的数量，这些法官办的案件由审判委员会来把关是有必要的；二是基于中国司法实践中存在的腐败现象，由审判委员会这个集体来对案件作出处理，对于防止个别法官徇私枉法、任意专断也是有利的。[10]总的来讲，改革审判委员会制度的呼声十分强烈。目前，司法实践部门没有在这方面作出改革的举动，在我看来原因主要有两个，一是传统的司法行政化的观念还没有得到改变，二是目前相当部分法官的素质还不能令司法制度的决策者对所有法官的审判案件的水平放心.因此，我们有理由相信，随着司法制度改革的深入，司法独立观念的进一步的加强，以及法官素质的整体性的提高，对审判委员会制度的改革必然也是司法改革的趋势所在。
　　3、法官的选任与法官资格考试。。所谓司法制度改革，说到根本上，最主要的还是关于人的制度的改革，因为保障相关制度得以执行的人的制度得不到有力的充实的话，其他的制度就不可能完全发挥应有的机能，这是不言自明的道理。也正是基于这样的认识，《人民法院五年改革纲要》中明确提出，在健全一套良好的审判工作机制的同时，要造就一支高素质的法官队伍。在这次司法改革过程中，对司法组织和人事制度的改革如前文所述，是相当有限的。但是，这并不意味着现今的中国司法组织和人事制度没有必要进行改革，也不意味着中国不想对现今的司法组织制度和人事制度进行改革，而是表明基于在现行有关法律没有变更的情况下，对这方面制度的变革的进展比较缓慢。实际上，最高人民法院对今后应当如何选任法官已有自己的看法，这些看法在《人民法院五年改革纲要》中说明得十分的具体，这就是：从律师和高层次的人才中选任法官；高级人民法院和最高人民法院的审判庭五年之后从下级法院和社会的高层次法律人才中选任法官；结合人民法院组织法的修改，高级人民法院可以对法官配备法官助理和取消助理审判员工作进行试点；建立书记员单独系列（这意味着传统的从书记员中直接选任法官的制度将被废除）。最高人民法院的上述意见，预示着中国今后法官选任制度改革的发展的基本趋势。
　　与法官选任制度密切相关的一项制度是法官资格考试制度。中国现行的法官资格考试制度，实际上是法院内部的一种考试制度，它只针对已经进入法院工作的人员进行，而非面对社会（最近两年最高人民法院招考审判员的考试是例外，但这种办法并未形成制度；法院面对社会进行的招干考试，不属于法官资格考试）。这样的一种考试制度，极大地限制了社会上的优秀法律人才取得法官资格，从而也就影响了法官的整体素质。较中国的律师资格考试制度，[7]中国的法官资格考试也是落后的，这是不正常的现象。从上述法官选任制度改革的发展趋势上看，中国的法官资格考试制度自当发生相应的变化：由面对法院内部逐步转向面对全社会进行。这也是提高法官整体素质的必然要求。
　　4、制度之间的相互协调与司法改革的全面性。由于中国的这次司法制度改革是从基层开始，因此，改革显现出具有很强的针对性的特点，即司法实践中出现了什么问题，就变革什么问题，但缺少对与该问题相关的其他问题的思考，由此使得问题的解决不彻底，总是处在治标不治本的状态中，或者是解决了老问题，新的问题有出现了。出现上述问题，症结在于改革者对制度的相互关联性缺少应有的认识。在改革中仅就司法中的某一个方面的制度进行变革，而不就与其相关的其他方面的制度进行变革，那么，这一方面制度的变革是不可能进行的彻底的，或者达不到预期的效果。不如，只对庭审制度进行变革，而没有对与庭审联系很密切的庭前准备程序制度进行变革，庭审就达不到预期的效果；只要求主审法官要对案件的裁判结果的合法性负责，而不对审判委员会制度进行变革，主审法官负责制就不可能贯彻得彻底。在司法改革中，这些问题已经逐步被认识，从而改革也就逐步的推进，但司法制度改革中制度之间的相互协调的问题仍然是今后进行改革应当予以充分重视的一个问题。
　　引申制度之间相互协调的问题，自然会涉及到司法制度改革的全面性的话题。司法制度改革的全面性，不仅仅涉及到改革的对象问题，而且还进一步关系到改革是否能够深入乃至最终能否取得预期的效用的问题。司法制度改革的全面性，所涉及的主要是司法制度本身的变革问题，但与司法制度改革相关的一些问题，在司法改革中也是应当予以考虑的，比如，要提高司法人员的素质，就必须注重法律人才的教育与培养，这就涉及到法律教育制度的改革问题；要减轻某项司法制度的负担，就应当注重开辟或者利用与该项司法制度具有类似功能的其他制度，这就涉及到司法制度与相关制度的相互协调、相互配合的问题；要变革现行的司法人事制度和财政制度，就必须对现行的行政人事制度和财政制度作变革；等等。这些问题，也是我们在进行司法制度改革时应当认识到的。 
 
 
 
注释:
      　[1] 周敦知.从重视教育、重视人才,谈法官教育培训问题[Ｎ].人民法院报,1994-05-12(3).
  　　[2] 李浩.法官素质与民事诉讼模式选择[Ｊ].法学研究,1998,(3):84.
  　　[3] 贺卫方.司法的理念与制度[Ｍ].北京:中国政法大学出版社,1998.
  　　[4] 赵震江主编.中国法制四十年[Ｍ].北京:北京大学出版社,1990.
  　　[5] 景汉朝,卢子娟.审判方式改革实论[Ｍ].北京:人民法院出版社,1997.
  　　[6] 景汉朝.审判方式改革的‘一二三四五’理论[Ｊ].中国律师,1999,(2):31.
  　　[7] 王利明.司法制度研究[Ｍ].北京:法律出版社,2000.
  　　[8] (1)同注[15];(2)贺卫方.司法的理念与制度[Ｍ].北京:中国政法大学出版社,1998;(3)蒋惠岭.司法权利地方化之利弊与改革[Ｊ].人民司法,1998,(2):2931
  　　[9] 吕亚中.关于完善审判委员会工作制度的思考[Ｊ].法学,1996,(5):1617;谭世贵.论司法独立[Ｊ].政法论坛,1997,(1):3334;贺卫方.中国司法管理制度的两个问题[Ｊ].中国社会科学,1997,(6):124125;尹春丽.审判委员会改革的设想[Ｊ].中国律师,1998,(8):5760;陈瑞华.正义的误区──评法院的审判委员会制度[Ｊ],鲁智勇.关于审判委员会制度的思考[Ｊ].北大法律评论,第1卷?第2辑:391402,421424.
  　　[10] 苏力.基层法院审判委员会制度的考察及思考[Ｊ].北大法律评论,第1卷?第2辑:335339.
  　　[1]根据1999年9月28日《人民法院报》公布的材料,1978年,全国法院审理的案件大约是50万件,而1986年、1987年、1988年,全国法院受理的第一审案件就分别达到161万1千件、186万9千件、229万件。
  　　[2]《中华人民共和国民事诉讼法》第74条、92条、131条、177条的规定,以及司法实践中法院审理案件随意适用简易程序、法庭辩论不受重视、合议庭的作用流于形式等,都说明中国的民事审判模式是职权主义。
  　　[3]《人民法院组织法》第34条规定,有选举权和被选举权的年满23岁的公民,可以有资格担任法官。
  　　[4]贺卫方先生于1998年1月2日在《南方周末》上发表的《复转军人进法院》一文,曾在社会上引起不小的反响。
  　　[5]如日本为进行战后第三次司法改革而设立了“司法制度改革审议会”,俄罗斯在20世纪90年代所进行的司法改革中,设立了“俄联邦总统司法改革委员会”,英国、韩国在司法改革时,也设立有类似的机构。
  　　[6]在1985年举行的北京诉讼法学年会上,就有学者对审判委员会的制度提出批评意见。
  　　[7]1986年开始的律师资格考试制度,自1988年开始面向全社会进行,每两年1次;从1993年起,改为每1年1次。现在这一考试制度,已成为中国最为严格的一种考试制度。