我国现行劳动教养制度存在的问题及改进建议
摘 要
我国的劳动教养制度，是根据1957年8月全国人大常委会批准国务院颁布的《关于劳动教养问题的决定》，以及有关的、法规建立的。四十多年来，通过执行劳动教养法规，实施劳动教养制度，有效地维护了社会的稳定和事业的全面。
从目前来看，我国劳动教养法规不够完善，还存在这样那样的问题，所以有人认为劳动教养制度应予以废除。但对于劳动教养制度是否废除，应客观地分析，它自产生以来，为我国预防犯罪，减少犯罪以及社会稳定、经济发展都做出了不可抹灭的贡献，劳动教养制度的产生，是根据经济及社会治安形势的需要而产生的。由于《治安处罚条例》的处罚较轻，对某些违法犯罪分子难以追究刑事责任，如不实行劳动教养，极有可能成为各类严重刑事犯罪的后备力量，无论对于失足者的挽救，还是对于社会的稳定都是极其不利的。四十余年来，它已成为我国治安法律体系的重要组成部分，目前尚很难被其它制度所取代。尤其在社会治安形势仍然异常严峻，劳教人员构成越来越复杂，99年底又开始收容“法轮功”劳教人员等现实面前，必须进一步加大劳动教养力度，进一步完善劳动教养制度，更大程度地发挥劳动教养法规在维护社会稳定中的重要作用，而不是简单地加以否定。
总之，随着加入WTO，劳动教养面对的是日渐全面开放的社会，这既是机遇，但更是挑战。因此，在制定过程中，应坚持辩证唯物主义的立场、观点和方法，对现行的劳动教养法规进行的扬弃，使它具有针对性和时效性，能够更好地挽救轻微违法犯罪人员，充分保障当事人的合法权益，加强法律监督和制约作用，加强社会治安综合治理，保障社会稳定。
我国的劳动教养制度，是根据1957年8月全国人大常委会批准国务院颁布的《关于劳动教养问题的决定》，以及有关的法律、法规建立的。四十多年来，通过执行劳动教养法规，实施劳动教养制度，有效地维护了社会的稳定和经济事业的全面发展。
一、我国劳动教养法的渊源
（一）由全国人大常委会制定或批准实施的法律法规。这种立法虽然规格较高，但从立法形式上看，却属附属立法，有关劳动教养的决定散见于其它立法中。这类法律法规主要有《国务院关于劳动教养问题的决定》、《国务院关于劳动教养的补充规定》、《中华人民共和国治安管理处罚条例》第30条和第32条的规定，以及1990年12月28日，第七届全国人民代表大会第17次会议通过的《关于禁毒的决定》，1991年9月4日，第七届全国人民代表大会第21次会议通过的《关于严禁卖淫嫖娼的决定》等。
（二）由国务院颁布实施的行政法规。纵观现行劳动教养立法中，这类行政法规是规范并直接指导劳动教养工作的主要法律架构：是有关劳动教养立法中最核心最基本的部分。它们有《国务院关于转发公安部<劳动教养试行办法>》、《关于将强制劳动和收容审查两项统一于劳动教养的通知》、国务院关于《进一步加强监狱管理和劳教工作管理的通知》等。
（三）由主管行政机关颁布实施的行政规章。其立法形式多采用“管理办法”、“行为准则”、“执行准则”。
（四）有关部门对某些法律条文所做的具有法律效力的司法解释。
从以上渊源可以看出，我国现行劳动教养立法多采用行政法规及行政规章，辅之以相关的司法解释，尚缺乏专门的劳动教养法。
随着我国民主法制建设步伐的加快，以及依法治国工作的不断深入，劳动教养原有立法的滞后迹象越来越明显。它主要表现在，立法规格低，法律定性不明，法律体系庞杂且互为矛盾，同我国依法治国的要求相距甚远，使劳动教养不能充分发挥作用，与预防犯罪、减少犯罪的目的相左。
二、劳动教养的性质
在我国预防犯罪、减少犯罪法律体系中，刑事法律适用于已构成犯罪的人，我国刑法第13条对犯罪概念进行了明确表述，即一切危害社会的行为，依照法律应当受到刑法处罚的，都是犯罪。但是情节显著轻微危害不大的，不认为是犯罪。对已构成犯罪的人适用刑罚，以达到特殊预防的目的。而《治安处罚条例》的适用对象是实施了危害社会治安秩序行为的违法人员，但在刑事法律制度和治安管理处罚条例适用对象之外，还有一部分行为危害性虽比刑事法律适用对象的社会危害性小，但却比治安处罚条例适用对象的社会危害性大的“准犯罪”层次。从他们的社会危害程度上看，虽不及刑事制裁程度，但其主观恶性大，人员数量多，因而仅靠治安处罚条例是不足以达到预防犯罪、减少犯罪的目的，劳动教养制度正是应需而生。
由此可见，劳动教养制度既是预防犯罪、减少犯罪的重要法律制度，又是对劳动教养人员实施强制性教育改造的措施则为了挽救他们，使其不再走上违法犯罪道路，以消除他们对社会的危害，达到维护社会稳定的目的。从处罚性质来看，既不属刑事处罚，又不属治安处罚，而是介于二者之间的特殊行政处罚措施。
三、现行劳动教养制度存在的问题
（一）缺乏必要的法律依据。1982年国务院批准公安部制定的《劳动教养试行办法》应属于行政法规，因而劳动教养只能被认为是一种行政处罚措施。但《行政处罚法》第8条规定的七种行政处罚种类中，并无“劳动教养”的规定。该法第9条第二款明确规定：“限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定”。第10条第一款规定：“行政法规可以设定除限制人身自由以外行政处罚”。第64条第二款规定：“本法公布前制定的法规和规章关于行政处罚的规定与本法不符合的，应当自本法公布之日起，依照本法规定予以修订，在1997年12月31日前修订完毕。”由此可见，《劳动教养试行办法》作为行政法规规定的限制人身自由的“劳动教养”，在全国人大及其常委会尚没有立法设定“劳动教养”之前，显然与其上位法冲突，缺乏必要的法律依据，但由于客观现实的需要，目前还难于废止。这样就有违我们的法制精神。
（二）劳动教养的目的宗旨亦落后于时代。1957年8月3日公布施行的《国务院关于劳动教养问题的决定》用法律形式表述了劳动教养的宗旨，即：“为了把游手好闲、违法乱纪、不务正业的有劳动力的人，改造成为自食其力的新人；为了进一步维护公共秩序，有利于社会主义建设”。这是当时计划经济的产物，在当前改革开放的市场经济条件下，已不适应新形势，必须使劳动教养真正摆脱对政治、道德的从属地位，而纳入法治轨道。
（三）与刑罚相比有失公平。《劳动教养办法》第1条指出：“劳动教养是对被劳动教养的人实行强制性教育改造的行政措施，是处理人民内部矛盾的一种方法”。就其期限来说与刑罚中的4年以下有期徒刑基本相当，因为国务院《关于劳动教养的补充规定》中明确规定“必要时可延长1年”。依据刑法，已构成犯罪而被判处管制的罪犯，在原居住地执行；而判处拘役的罪犯，一般在当地专设的拘役所或看守所里就近执行，每月可回家一至两天；而被判处劳教的人，则需收容于专门的劳教场所，节假日也只能就地休息。由此产生这样的问题，不够刑事处罚的人所受处罚，可能往往比刑事处罚还要重。有时在共同犯罪案件中，主犯被诉至法院可能被判处拘役或短期有期徒刑，而从犯由于不够刑事处罚而被处以1—3年的劳动教养，远远超过主犯的羁押期限。因此，许多劳教人员觉得冤，认为劳教还不如被判刑，判刑可能比劳动教养还要轻。实践中，也确有劳教人员转捕，以求得由检察机关向法院起诉，结果获得无罪或短期判决，很快就予以释放。
（四）对劳动教养的处罚决定缺乏必要的法律监督。依照《劳动教养的补充规定》，劳动教养委员会由公安、民政、劳动部门负责人组成，统一领导和管理劳动教养工作。但从多年实践看，这种劳动教养管理委员会，是非常性的临时机构，受各届政府机构领导任期变动影响很大，有时连委员会开个会都难，实际上却是由公安机关一家审批劳动教养，而管理改造工作则分属司法行政机关，劳动、民政仅徒挂虚名，更何况，劳动、民政部门纯系行政部门，而决非司法机关。
这样劳动教养就由公安机关一家说了算，既是审批机关，又是复议机关，缺乏必要的监督制约机制，往往容易产生以下问题：1、本不该被劳教的却被劳教，在程序上无法象刑事诉讼那样，可获得律师的帮助和辩护，而检察机关也无法行使侦查监督权、审判监督权，被劳教人的权益很难得到保障；2、可能会放纵真正的罪犯。依法本该判刑的，甚或可能被判较重刑罚的，由于各种因素，被劳教了事；3、有些案件有罪证据不足，当然同时也缺乏无罪证据，依照刑事诉讼关于“疑罪从无”的立法精神，本该作出证据不足，指控的犯罪不能成立的无罪判决。而根据刑诉的有关规定，“第一审人民法院判决宣告无罪，免除刑事处罚的，如果被告人在押，在宣判后应当立即释放。”有时公安机关认为侦查有困难，证据难以收集，但行为人又有犯罪嫌疑，为避免被检察机关退回，或因证据不足要求补充侦查，便迳行适用劳动教养。同时，对于劳教人员提前解教、所外执行、减期或延期，也是由劳教机关一家说了算，同样缺乏外部监督和制约机制，易于产生不公平，继而萌生腐败。
（五）有违法律面前人人平等原则和罪刑相适应原则。《劳动教养试行办法》第9条规定：“劳动教养收容家居大中城市需要劳动教养的人，对家居而流窜到城市、铁路沿线和大型工矿作案，符合劳动教养条件的人，也可以收容劳动教养。”从此条可以看出，劳动教养对象是特定的，而家居农村或小城市进行违法犯罪的人是不可能被劳动教养的。这样，就使一些违法犯罪行为不够刑事处罚，且治安处罚又太轻，而又家居农村的违法犯罪人员得不到应有处罚，不利于维护农村和小城市社会治安的稳定，也不符合我国《宪法》在法律面前人人平等的原则规定。而有些轻罪，依据刑法有可能被判处3年以下有期徒刑、拘役或管制，甚至可以免予刑事处分，但是那些不够刑事处分的违法分子却可以被处最高4年的劳动教养，这有悖刑法中“罪刑相适应原则”。另外还有，同样的犯罪，在刑法、治安处罚条例中要处罚，而劳教法规中却没有提及，使一些有罪错的人有可能逃避打击，显失公正。
（六）执法上过于随意，赋予过大的自由裁量权。决定劳动教养缺乏必要的外部监督，缺少不同部门之间分工负责、互相配合、互相制约，难保准确有效地执法。另外劳教期限自由裁量幅度过宽，没有刑法规定的“罪刑法定”、“罪刑相适应”等原则约束，更没有刑法规定的从轻、从重、减轻、加重的法定情节，全由失去监督的公安机关酌定，执法上随意性过大。
（七）体系过于庞杂，甚至相互矛盾。我国刑法应受处罚的行为有几百种，治安管理处罚条例规定的应受处罚行为有90多种，而劳动教养法规规定的处罚行为却只有20多种，作为介于治安处罚和刑事处罚之间的劳动教养，处罚行为面太窄，无法和两者衔接，难以适应当前严峻的治安形势，不能更好地发挥作用。
（八）劳动教养立法缺乏统一性。我国现行适用的劳动教养法规，既有散见于全中人大常委会制定的法律之中，也有国务院制定的行政法规，还有最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部、铁路、民航、林业等部门下达的规章，还有地方性的如省级人大常委会、自治州或市人大常委会、人民代表大会制定和颁布的法规、条例、决定等等。诸如以上所述，各类法规层次各异、规范不同，有长期性的、也有短期性的，互相脱节，相当杂乱，执行起来无所适从，困难重重，甚至彼此之间相互矛盾，极不协调，严重影响了法律的统一性和严肃性。新法和旧法之间效力不明，使公安机关执法人员执法困难，由此可能引起行政复议、行政诉讼，使执法工作陷入被动局面。
综上所述，劳动教养法规不够完善，还存在着这样那样的问题，所以有人认为劳动教养制度应予以废除。但对于劳动教养制度是否废除，应客观地分析，它自产生以来，为我国预防犯罪、减少犯罪以及社会稳定、都做出了不可抹灭的贡献，劳动教养制度的产生是根据、经济及社会治安形势的需要而产生的。由于《治安处罚条例》的处罚较轻，对某些违法犯罪分子难以追究刑事责任，如不实行劳动教养，极有可能成为各类严重刑事犯罪的后备力量，无论对于失足者的挽救，还是对于社会的稳定都是极其不利的。四十余年来，它已成为我国治安法律体系的重要组成部分，目前尚很难被其它制度所取代。尤其在社会治安形势仍然异常严峻，劳教人员构成越来越复杂，99年底又开始收容“法轮功”劳教人员等现实面前，必须进一步加大劳动教养力度，进一步完善劳动教养制度，更大程度地发挥劳动教养法规在维护社会稳定中的重要作用，而不是简单地加以否定。
四、几点改进建议
（一）进一步确立劳动教养作为介于刑事处罚与治安处罚之间的一种特殊行政处罚措施，为此必须与行政处罚相协调。
（二）在此形势下，应明确劳动教养法律制度适用于中华人民共和国领域内的一切人，即实行严格的属地管辖，而不应产生地域冲突，凡具有国籍的公民，无论城市和，只要在中华人民共和国法律管辖区域内触犯劳教法规，达到责任年龄，具有责任能力，都应是劳动教养的对象，真正做到“法律面前人人平等”。
（三）取消形同虚设的劳动教养委员会。把审决权赋予专门设立的劳教法庭，并在程序上进行严格规定。劳动教养的审批机关，应根据违法犯罪人员的罪错情节、危害程序、认罪态度等因素综合考虑。另外，申报、初审、决定、复议、执行劳动教养的各个环节要既独立，又衔接，并应采用诉讼程序中的回避制度，真正做到罪错事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序公正。
（四）尽快制定《中华人民共和国劳动教养法》。由于现行劳动教养的法律名称、形式不规范，在执行现行劳教法规经验基础上，按照“依法治国”的要求，应与我国《刑法》、《刑事诉讼法》、《行政复议法》、《行政诉讼法》、《行政处罚法》及《中华人民共和国治安管理处罚条例》相衔接。尽快制定一部集实体法与程序法为一体的劳动教养法。而且要针对管理和做出更加详细的规定，以便于实际操作。劳动教养属于强制性教育改造，因此不能单纯地强调强制，而应把重点放在教育改造上，主要是对被劳动教养的人进行矫治，这种矫治既包括行为矫治，也包括心理矫治，要把和技术纳入教育改造之中，以便更好地实现劳动教养的目的和宗旨。
（五）执行劳动教养，应从教育保护和人道主义出发。因为被劳动教养的人，他们一般是“大法不犯，小法不断”的准犯罪，所以劳动教养人员应参照《劳动法》的有关规定，在劳动过程中，建立健全安全卫生制度，严格执行国家劳动安全卫生规程和标准，不但要对劳动教养人员进行安全卫生教育，防止劳动过程中的事故，减少职业危害，尤其对于女劳教人员应进行经期保护，定时进行身体检查。在劳教期间表现好的，允许配偶、父母和子女在规定之外的所内接见，并可居住2—3天，使她们充分感受到家庭的温暖，以便唤起他们的良知，这样可以增强他们对家庭和社会的责任心。
（六）对劳动教养人员实行适量工资制。如果我们在教育改造中，引入工资机制，可以使他们产生一种做人的自豪感，由于大多数劳教人员在社会上都是好逸恶劳、贪图享受之人，入所以后大多数人恶习未改，对所里生活的“清淡”，普遍感到难以承受，有的频繁写信、打电话向亲友索钱要物；有的违反所规所纪，偷拿他人食物，甚至由于计较打饭份量和伙房发生矛盾等等。从以上事实可以看出，这一切都归结于经济上的不独立。如果实行工资制，这些现象可能会绝迹，慢慢树立他们的自立意识，继而能培养他们对社会和家庭的责任感。另外，对于一些年龄稍大，有孩子的老年人，也可以稳定他们的思想情绪，提高我们的教育改造质量。
总之，随着中国加入WTO，劳动教养面对的是日渐全面开放的社会，这既是机遇，但更多的是挑战。因此在制定过程中，应坚持辩证唯物主义的立场、观点和方法，对现行的劳动教养法规进行科学的扬弃，使它具有针对性和时效性，能够更好地教育挽救轻微违法犯罪人员，充分保障当事人的合法权益，加强法律监督和制约作用，加强社会治安综合治理，保障社会稳定。
资料：
1、《国务院关于劳动教养问题的决定》
2、《国务院关于劳动教养的补充规定》
3、《中华人民共和国治安管理处罚条例》
4、《中华人民共和国行政处罚法》
5、《中华人民共和国刑法》
6、《中华人民共和国行政复议法》
7、《中华人民共和国行政诉讼法》
