浅论WTO《政府采购协定》救济制度解析

    由上述条款表述可知，“磋商”发生在供应商提出启动质疑程序的申诉后，且GPA并不要求各参加方将其作为一个强制性的法律救济方式，而只是受理质疑的机构在审议质疑前的一般性要求。这与WTO争端解决机制中的“磋商”完全不同。WTO争端解决机制中“磋商”是争端解决的第一个阶段，是启动其他救济方式的必经程序。而GPA没有将“磋商”设置为救济制度中一个独立的程序，但同时条款中却对“磋商”的条件、程序和要求作了具体规定，所以，“磋商”可以称为质疑程序的“前置形态”。尽管GPA质疑程序中的磋商有其独特的属性，但它仍然反映了WTO解决争端的根本宗旨:“当贸易争端发生后，世贸组织把友好协商解决方式作为首倡，积极主张和睦解决彼此争端，要求争端各当事方尽量就某一协议达成彼此能共同接受的、且符合WTO法律原则的争议解决办法。
    但是，GPA救济制度没有将磋商设置为强制性的救济方式，而只是要求缔约方将其作为质疑程序中鼓励的救济措施的原因何在?这是由于磋商对于解决政府采购纠纷的效用是非常有限的，磋商的效力发挥必须建立在供应商和采购实体不以自身的权益为出发点来客观对待采购活动基础上，而现实的采购活动在利益支配下抑或不同思维方式支配下的主观立场难以避免。所以，与其生硬地将磋商作为必经程序而可能导致政府采购效率降低，不如灵活处之使其成为质疑程序的“调节阀”，切实发挥救济第三人权益的积极作用。因此，磋商不宜作为质疑程序的必经阶段，而只能成为质疑程序的“前置形态”。
    2.审查—质疑程序的主要内容
    GPA修改本第18条“供应商质疑的国内审议程序”共8款条文，除上文提到的第2款是关于磋商的规定外，其余7款条文都是关于审查质疑的内容，包括质疑程序设计要求、质疑的内容和范围、质疑的形式和期限、质疑审查机构的设置、特定情况下的审查程序要求以及质疑处理的有关内容。
    GPA修改本对各参加方设计质疑程序的总体要求是，每一参加方应提供及时、有效、透明和非歧视的行政或司法审议程序，以使各供应商对其存在或者曾经存在利益关系的采购过程中出现的违反GPA的情况提出质疑。GPA对各参加方在其法律框架内规定质疑程序的具体要求是:
    (1)设置处理质疑的具体机构。GPA修改本第18条第4款规定:“每一参加方应设立或指定至少一独立于其采购实体的公正的行政或司法机关接收和审查一供应商在一涵盖采购过程中产生的质疑。”即质疑应由与采购实体没有利益关系的独立审议机构审议，该审议机构可以是行政机关也可以是法院，由参加方的国内法来确定。同时，GPA修改本第18条第5款规定:“如第4款中提及的主管机关之外的一机构最初审查一质疑，则参加方应保证该供应商可向一独立于作为质疑对象的采购实体的公正的行政或司法主管机关就最初决定提起上诉。”即如果某一参加方的国内法将采购实体或者与采购实体有某种关联的机构设置为最初受理质疑的机构，那么该参加方就必须再另行确定一个机构对质疑进行复查，且该另行确定的机构必须与涉案的采购实体没有利益关系。

    (2)规定质疑的内容和范围。GPA修改本第18条第1款规定了质疑的内容和范围，即在与提出质疑的供应商存在或者曾经存在利益关系的采购过程中产生的所有违反GPA的情况，或者当根据一参加方的国内法无权直接质疑违反GPA时，所有违反该参加方实施GPA的措施。根据GPA的规定，这个范围大体包括采购实体违反法定义务;采购方式、招标文件、招标程序、招标评标过程、中标供应商或其他投标资格、招标文件等内容不符合法律规定。
    (3)规定质疑的形式和期限。在质疑形式上，要求对所有质疑的程序性规定都必须采用书面形式。在质疑时限上，GPA修改本第18条第3款规定:“每一供应商应被给予充分的时间准备和提交质疑，在任何情况下自质疑的依据已知或理应知道时起不得少于10天。”但是没有对受理质疑主体对质疑作出答复的时限予以具体规定，可见GPA在这一方面给予了各成员方较大的自由裁量权。
    (4)在特定情况下规定质疑程序。如果一参加方设置的独立的审查质疑的机构不是法院，那么就需要规定包含以下内容的质疑程序:①采购实体应书面答复质疑并向审查机构披露所有相关文件;②申诉程序参加人有权在审查机构对质疑作出决定前获得听取其意见的机会;③参加人有权被代表和陪同;④参加人应可参加所有申诉程序;⑤参加人有权请求申诉程序公开进行和请求证人出席;⑥应及时以书面形式提供与供应商质疑有关的决定或建议，并附每一决定或建议的依据。
    (5)规定质疑处理的内容。GPA为使质疑程序的设置能在保障“第三人”权利的同时，兼顾到其他利害关系方的权益，要求参加方在质疑的处理决定中包括两方面内容:其一，在确保提出质疑的供应商参加采购的机会的前提下采取快速的临时措施以纠正违反GPA的行为，尽管这种临时措施会导致采购过程的中止，但是如果考虑到该中止会对采购各方利益包括公共利益产生重大不利后果，在书面说明合法理由的前提下可以不采取这种临时措施;其二，对在采购过程中权益受到损害或损失的供应商应规定补偿措施，但补偿标准不得超过投标者准备投标和提出质疑之费用的总和。
    3.司法审查—质疑程序的司法形式
    GPA修改本第18条第6款规定:“如一审查机构不是法院，则该机构应接受司法审查，或应设立规定下列内容的程序……”。可见，GPA救济制度中对司法审查是一种选择性的规定，即只有当GPA参加方设置的审查质疑机构不是法院且没有上述条款规定的程序规则保障时，司法审查才可适用。而WTO框架下的其他很多协定将司法审查规定为一种必不可少的程序。因此，司法审查只是质疑程序的司法形式。
    (二)争端解决机制
    要保障属于GPA适用范围内的主体遵循GPA确定的目标、履行协定的义务，需要作出保障和促使相关主体自觉以协定规范为行为准则的制度安排。这种制度就是GPA质疑程序与争端解决机制所构成的双层救济体制。
    虽然GPA质疑程序作为其救济制度的核心内容具有很强的独立性，但是，争端解决机制是WTO协定的一般性保障机制，它的作用仍不可忽视。尽管争端解决机制形式上是解决参加方政府间某一领域内的贸易争端，但在某种程度上还是能够起到救济具体当事人的作用。特别是在争端解决报告的法律约束力日益增强的今天，参加方考虑到各自的长远贸易利益，将会更加自觉地维护国际经济交往的公平与秩序。
    GPA在适用WTO争端解决机制上有个特殊之处也是进步之处，即GPA摒弃了交叉报复措施，承认经济大国利用自己的优势地位对经济上的弱国单方面实施报复，胁迫该主权国家就范的做法的合法性，是争端解决机制法律问题政治化的表现，也使其中规定的对发展中国家的利益应予以考虑的真实性和有效性大大打了折扣。GPA此举更尊重促进贸易自由化的价值目标，其制度设计更易获得国际社会的认同。
　　四：结束语
    我国已于2007年12月启动了加人GPA的谈判，正面临庞杂的法律修订及整合工作。做好这项工作的前提就是要掌握GPA的条文内容，清楚地了解我国现行法律法规与GPA规定的差异，找出在我国法律体系下实施GPA的最佳途径。鉴于GPA救济制度的重要地位，对其进行详细的分析与解读，将更有助于掌握GPA的核心精神，并将其融人我国的政府采购法律制度之中，以促进GPA价值目标的实现。