中国环境法制建设对环保投资和环保产业的影响

      三、中国环境与资源保护法律在引导环保投资、促进环保产业发展方面的不足
      当前，由于我国环境与资源保护法律本身的缺陷和法律实施的缺失，法律在引导环保投资和环保产业方面的潜力和作用还没有有效地发挥出来，尚不能为实现环境保护规划目标，落实环境保护规划的投资及其他各项保障措施，提供强有力的法律保障。其根源主要是：
      1.一些重要的环境领域尚处在无法可依的状况，不能确保这些领域获得市场注意和社会投资。这结领域包括循环经济发展、有毒化学品污染防治、环境污染损害赔偿、土壤污染防治、湿地生态保护、自然保护区的维护管理、生物安全等。同时，法律规定大多比较原则，可操作性不强，阻碍了法律的有效实施，制约了法律对环保投资和环保产业引导效应的发挥。
      2.市场调控手段缺乏，缺乏激励环保投资和环保产业发展的经济激励机制。在这方面真正实施的只有排污收费、污水处理收费、电厂脱硫加价等几项制度和政策，并且存在制度设计上的问题。其他起抑制环境污染的环境税费和鼓励环境保护的环境补偿制度基本是空白。由于缺乏有效的经济激励手段和合理的制度设计，相应就不能有效激励企业进行环保投资，发展环保产业。
      3.公众参与缺乏有效的立法保障，相应的社会调控机制尚未有效发挥作用，社会自觉的环保需求不足。在发达国家，以自愿协议、环境标志、信息公开和公众参与为基础的社会调控制度，已经在法律上获得有效保障，成为政府、市场之外保护环境的重要社会调控机制，成为环保需求和投资的重要引导力量。
      4.法律得不到有效实施的问题相当突出，法律规范的环保需求不能转化为“现实”的市场需求，不能带动相应的环保投资和环保产业发展。环境保护行政管理体制不合理，中央部门缺乏对地方部门的领导和制约能力；行政执法力量特别是基层的行政执法力量薄弱，执法不力，许多违法现象不能及时发现和制止；社会的守法意识还不够高，一些政府领导干部法制意识淡薄，干扰正常行政执法工作，为某些违法行为袒护；司法部门办理环境与资源保护案件的能力不足，办案不及时，处罚力度不够。
      四、中国环境与资源保护法律在引导环保投资、促进环保产业发展方面的目标和方向
      中国共产党第十七次全国代表大会明确提出了“建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式”的战略目标，明确提出了要完善有利于节约能源资源和保护生态环境的法律和政策，加快形成可持续发展体制机制。这相应对中国的环境立法提出了新目标、新方向。在今后长时期内，我国环保立法应当以保障人民身体健康、提高人民生活质量、维护国家生态环境安全和建立“资源节约型”、“环境友好型”社会为基本方向，以循环经济发展、环境污染防治和自然生态保护为重要领域，逐步形成涵盖全面、制度健全、法规与技术规范配套的环境法体系。
      1.在立法目标上。应当从防治单项常规污染物和保护单项生态要素，转向重视保护公众的健康和环境安全，转向重视保护生态系统的系统整体存在价值；从注重污染的末端治理转向注重生产全过程控制，注重优先采用资源效率和循环利用手段；从重视防治单项、局部的环境问题，逐步转向防治区域的和全球的环境问题；从注意防治生产过程的环境影响，转向同时注重防治生活和消费方式对环境的影响；从强调政府调控，转向政府调控、市场调节和社会调控机制相结合。
      2.在立法框架上。在总体框架上应当逐步形成由环境保护的基本法或者政策框架法、单项实体法和程序法等构成的完整法律框架。当前要把有关循环经济发展、生物多样性保护（包括生物安全）、资源节约和有毒有害废物监管等作为法律制定或者修改的重要领域。对每一单项实体法律，应当大力加强配套行政法规、规章和技术规范的研究制定工作，形成由法律、行政法规、规章和技术规范所构成的配套体系，强化法律的可操作性，为严格执法和公正司法创造条件。根据各地区所面临的突出问题，应当努力制定一些更具有地方适用性和针对性的专项地方性法规。
      3.在法律制度上。应当逐步建立起由政府调控、市场引导、公众参与等构成的比较完整的法律制度框架。要在已经基本建立的常规污染物行政监督管理制度的基础上，逐步建立和完善对危害公众健康和环境安全的各种有毒有害污染物质的行政监督管理制度；要建立和完善环境与发展综合决策制度和机制，包括绿色GDP考核制度，以强制性的环境和资源标准为核心的产业指导和市场准入制度等，增强政府在产业调整、资源利用和环境保护方面的综合决策和协调能力。在市场引导方面，应当逐步建立有关自然资源有偿使用和价格形成的制度，探索建立环境保护和生态恢复的经济补偿制度；建立和完善有关环境保护基础设施多元化投资、建设和运营的制度，提高环境保护公共服务的效能和效率；研究探索由资源税费、环境税费构成的“绿色税收”制度和资源、环境使用权的交易制度，逐步形成有利于资源节约和环境保护的市场运行机制。在引导和扩大公众参与方面，应当积极努力，逐步完善有关公民环境权的法律规定，保障公民健康权、知情权、检举权、参与权等各种权利；完善有关环境状况信息和环境决策信息公开化的制度规定，完善公众参与各种环境决策的法律制度和程序；完善相关民事、行政诉讼和民事、行政赔偿的制度和程序；鼓励引导民间组织和社区组织合法地开展各种环境保护社会监督和公益活动；推进环境宣传和教育活动，增强全社会的环境保护意识，形成健康文明和对环境友好的社会文化氛围。
      4.在法律实施机制上，要在改进政府调控、市场引导、公众参与法律制度建设的同时，加强环境保护行政主管部门和社会公众实施法律监督的能力和效力。从行政主管部门来说，要加强监测能力、监督管理能力和紧急事件应急能力的建设，要加强中央和省级行政主管部门对下级行政主管部门的垂直领导；从社会公众来说，要引导和扶持建立民间环保组织，包括专业性组织和社区组织，支持其参与环境监督。在这方面，首先要扩大环境信息公开，信息公开本身就是最好的监督手段。
 
 
 
注释:
  [1]“三同时”制度，是指新建、改建、扩建项目和技术改造项目以及区域性开发建设项目的污染治理设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产的制度。它与环境影响评价制度相辅相成，是防止新污染和破坏的两大“法宝”，是我国预防为主方针的具体化、制度化。
  [2]2005年《可再生能源法》审议通过后，从价格、税收、强制性市场配额和并网接入等方面鼓励扶持可再生能源的开发利用，如该法第十九条规定：“可再生能源发电项目的上网电价，由国务院价格主管部门根据不同类型可再生能源发电的特点和不同地区的情况，按照有利于促进可再生能源开发利用和经济合理的原则确定，并根据可再生能源开发利用技术的发展适时调整。上网电价应当公布。”
  [3]“两控区”是指酸雨控制区或者二氧化硫污染控制区的简称。《大气污染防治法》规定，根据气象、地形、土壤等自然条件，可以将已经产生、可能产生酸雨的地区或者其他二氧化硫污染严重的地区，划定为酸雨控制区或者二氧化硫污染控制区，即“两控区”。

  参考文献：
  1.《中华人民共和国可再生能源法》， 2005年2月28日通过， 2006年1月1日起施行。