中国环境法制建设对环保投资和环保产业的影响

关键词: 环境法制/环保投资/环保产业

内容提要: 本文回顾了我国30年来环境与资源法制建设的历程，从通过法律确立市场信心和直接引导资金进入环保领域等两个方面分析了环境与资源法制建设对环保投资和环保产业发展的影响，并指出了当前我国环境与资源保护法律在引导环保投资、促进环保产业发展方面的不足及其根源。在此基础上，从立法目标、立法框架、法律制度和法律实施机制等四个方面提出了今后我国环保立法的目标与方向。
 
 
      从各国环境保护的实际历程来看，同一般的社会投资和产业发展不同，环保投资和环保产业是随环境与资源保护法律及相关政策措施的制定和实施所“引导”或者“转化”出来的。探讨环境与资源保护法律同环保投资和环保产业的关系，对于进一步加强我国生态环保工作，实现国民经济又好又快发展，有重大的理论意义和现实意义。
      一、中国环境法制建设基本情况
      经过30年的发展，我国的环境法治工作取得了重大的进展。我们以科学发展观为指导，坚持以人为本，将资源节约与环境保护确立为基本国策，努力建设资源节约和环境友好型社会，实现全面协调可持续发展。环境与资源保护法律从无到有，从少到多，逐步建立起了一个由宪法中的环境与资源保护条款、法律、行政法规、部门规章、地方性法规和规章、国际公约和条约以及配套的标准等所构成的比较完整的框架体系。到目前为止，全国人大常委会已经制定了25部有关环境与资源保护的法律。国务院及其有关部门制定的环境与资源保护的行政法规和规章已达上百件。各地人大和政府制定的地方性环境与资源法规和地方政府规章达1500多件。我国批准和签署的多边国际环境条约48项。
      从环境与资源保护的整个过程来看，从规划、项目决策到污染物最终处置的整个过程来看，在各个环节都形成了一些重要法律制度。如在规划和计划环节，形成了规划的环境影响评价制度和环境保护规划、计划制度；在建设项目环节，形成了建设项目的环境影响评价制度和“三同时”[1]制度；在生产、经营和污染治理环节，形成了排污申报登记制度、排污总量控制制度、排污许可证制度、排污收费制度、限期治理制度等。近年来，在清洁生产和循环经济理念的影响下，环境与资源保护立法有了新的变化，调整生产技术和生产结构，从源头防治污染成为立法的重要方向。随着《清洁生产促进法》等法律的颁布实施，有关清洁生产审计、环境管理认证、环境标志等制度也逐步得到实施。随着《可再生能源法》和新的《节能法》的颁布实施，鼓励清洁能源利用和节约能源的一系列新制度得到实施。
      二、中国环境与资源保护法律对环保投资和环保产业发展的影响
      在近三十年的环境与资源法制建设过程中，各项环境与资源保护法从两个方面引导环保投资和环保产业发展。一方面是通过法律确立市场信心，引导形成环保市场需求；另一方面是直接引导公共财政资金和社会资金进入环保领域。
      2005年《可再生能源法》审议通过后[2]，初步消除了可再生能源投资的风险，大大增强了社会各界对发展可再生能源的市场信心，可再生能源市场规模迅速扩大。2006年，各类可再生能源开发规模增长迅速，风电2006年底吊装完成装机容量133万千瓦，比过去20年的总和还要多；太阳能光伏发电生产能力达到创纪录的30万千瓦，比2005年增长15万千瓦，超过世界生产能力的10倍；太阳能热水器生产能力达到1800万平方米，比2005年增长200多万平米，累计使用量接近l亿平方米。各类投资主体纷纷增加了对可再生能源产业的投入，国内大型国有企业，包括国家电网公司、五大发电公司、三大石油集团、神华集团、长江电力、申广核、广州粤电等，纷纷进入可再生能源市场；一些民营企业也开始大规模进入可再生能源市场。同时，风险投资和民间资本开始介入可再生能源投资市场。到2007年底，大约有20家可再生能源公司（或一些大公司的可再生能源部门）分别在纽约、伦敦、香港、新加坡和国内等主要股票交易所上市，总市值超过了200亿美元。由于政策和市场两方面的共同拉动，可再生能源装备制造业特别是风电和太阳能制造业发展迅速，上海电气、大连重工、东方汽轮机和哈尔滨电气等大型装备集团也开始进入可再生能源制造业，国际主要的风机制造企业或企业集团也开始进入我国的可再生能源市场。到2008年底，我国已拥有70多家风电设备制造企业和大批配套厂商，其中18家已有兆瓦级风机样机，其中6家具有成机生产或集成生产的能力。年生产能力超过100兆瓦的太阳能光伏电池制造企业超过15家，其中进入世界十强的2家；太阳能热水器制造企业发展到3000多家。
      在直接引导政府和企业投资方面，环境与资源保护法也在发挥着重要作用。2000年修订的《大气污染防治法》，曾对修订草案的预期效果及需要的投资作了一些初步的估算。从当时修订内容来看，如果在法律公布后，执法到位，各项法律规定切实得到实施，预计将取得以下四个方面的成效：主要污染物排放总量在得到控制的基础上，开始逐年减少；重点城市大气质量明显改善；机动车排气污染得到控制；城市扬尘得到有效控制。实施有关法律规定预计所需投资是： 1.总量控制方面：控制酸雨和二氧化硫污染，实现到2010年使“两控区”[3]内二氧化硫排放量控制在1000万吨左右的目标，约需治理投资1800亿元，平均每年投入180亿元； 2.重点城市污染控制方面：从当时34个重点城市（扣除达标的13个城市）来看，可分为三类情况：第一类是沿海开放城市。如福州、汕头、苏州、湛江等，这些城市经济基础较好，大气质量也较好，实现大气质量达标不需要更多投入，平均约6亿~8亿元；第二类是特大城市，如北京、上海等，虽然经济条件好，但治理大气污染任务较重，实现达标需要较大投入，平均在250亿~300亿元左右；第三类是其他城市，如郑州、杭州、青岛、桂林等，实现达标平均需投入15亿~20亿元。综上所述，这34个城市若实现达标，约需投入1200亿~1500亿元。3.机动车污染控制方面，初步研究表明，如果使机动车污染控制达到国家新规定的排放标准，所需的控制费用约占国内生产总值的0.3% ~0.7%。4.扬尘污染控制方面，建筑施工扬尘污染的控制远比工业污染治理简单易行，只要严格执行法规制度，加强管理，不需要多少投入，就能够取得成效，根据北京市实例测算，防止施工扬尘费用仅占整个工程概算的0.1% ~0.3%。虽然法律实施后的情况与原来预计不尽一致，但有关法律规定会引导大量公共财政和企业资金投资环保投资是确凿无疑的。近年来修订的《固体废物污染环境防治法》和《水污染防治法》虽然未作类似的估算，但其对环保投资和环保产业的实际影响作用是相近的。
      2001—2006年底，六年时间内，全国环境污染治理累计投资为10965.3亿元。其中城市环境基础设施建设投资6203亿元；工业污染源治理投资1834.5亿元；新建项目“三同时”环保投资2927.8亿元。