法理考量：区域经济发展的法治起点

关键词: 社会整体效益原则；公平；效率；可持续发展 

内容提要: 区域经济发展是当下中国重要的理论和实践课题，法学上对之关注较少。从法理学角度为区域经济发展提供理论指引，以法理考量作为区域经济发展的法治起点，分析区域经济发展应当重视的基础性问题，有助于引导区域经济发展法律规制，促进区域经济发展法治化，使区域经济发展成果得以共享。 
 
 
      区域经济是经济地理学和区域经济学的共同研究领域，是特定地区国民经济整体的总称。从1949年至2000年，根据学者考察，中国区域经济发展经历了三次重大转向：第一次是1949年至1978年从不平衡发展战略转向平衡发展战略，推进区域平衡发展战略；第二次是1979年至1990年从改革开放的实际出发由平衡发展转向非均衡发展，经济重心向东部沿海地区倾斜；第三次是1991年至2000年从非均衡发展转向协调发展，以“全方位开放”和西部大开发为特征。[1]之后，十届全国人大四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，将统筹区域发展明确为“根据资源环境承载能力、发展基础和潜力，按照发挥比较优势、加强薄弱环节、享受均等化基本公共服务的要求，逐步形成主体功能定位清晰，东中西良性互动，公共服务和人民生活水平差距趋向缩小的区域协调发展格局”。2007年党的十七大进一步明确提出要推动区域协调发展，优化国土开发格局；缩小区域发展差距，实现基本公共服务均等化，要继续实施区域发展总体战略，完善区域政策；遵循市场经济规律，突破行政区划界限，形成若干带动力强、联系紧密的经济圈和经济带。区域经济发展成为政府和社会关注的热点问题。
    与此相应，在中国国民经济的发展过程中，资源浪费、重复建设、环境保护以及地区发展不平衡等问题相伴而生，日益影响整个国民经济可持续发展与改革开放成果的共享。区域经济发展已经成为国民经济顺利发展的重要保证。但是，当前区域发展存在诸多问题，最突出的是区域经济发展有政策，而无立法保障。从法治角度探讨如何保障区域经济发展已经是构建中国特色社会主义法律体系的新课题和新使命。笔者主要从法理学角度来阐述区域经济发展应当关注的基本法理问题，以法理考量作为区域经济发展法治化的逻辑起点，以期避免出现经济发展中效率和公平正义的冲突，以促成整个区域的公民都能享受到区域经济发展的成果。
    一、共同经验：立法的路径依赖与法理先行
    区域经济是根据社会劳动地域分工的不同而形成的各具特色的地域经济综合体。发展区域经济，是各个国家公共政策的核心问题之一。从历史上考察，世界各国经济发展史表明，在市场经济条件下，区域差距不会自动缩小，相反会越来越大，需要政府积极地加以干预。政府干预经济是一种与市场自发调节相对应和相协调的力量和手段。凯恩斯主义的出现，标志着国家干预理论基本形成。罗斯福新政之后，市场经济发达国家的政府干预得到全面发展，政府在经济发展中发挥着重要作用。政府干预经济起源于市场失灵的存在。区域经济发展首先必须进行区域经济宏观调控，市场机制固有的局限性需要宏观干预，“宏观经济学是关于协调失灵的，政府的宏观经济作用就是避免协调失灵”。[2]此外还包括两个因素：一是个人因“合成谬误”的理性行为导致整体经济灾难的情况；二是存在较为悬殊的贫富差距，即使资源配置达到了“帕累托最优”，从社会伦理和价值判断上来说也需要政府干预。新制度经济学的制度创新理论表明制度也是一种资源，国家在制度资源配置上具有组织优势。
    中国的传统和现实都需要国家在调整区域经济发展时，提供及时和适当的制度供给。这既是国家职责所在，也是区域发展必须。建国以来，我国地区差距的制度特征从一个侧面也证明，制度创新在区域发展中的关键性。但对于国家权力不能过分放宽限制，法律的作用就在于明确国家权力范围。借鉴世界各国调控区域发展的制度经验和教训，最重要的一条是以法律为主导，立法先行，即发达国家和发展中国家干预地区差距、协调区域发展、促成区域内部发展，都是以宪法和法律为基础进行的，都是以法律来规范和保障政府的干预行动的。这对我国统筹区域发展尤其具有借鉴意义。
    美国历史上曾是一个区域发展很不平衡的国家，为解决地区差距问题，其把对西部、南部地区的开发与发展作为区域政策的重要内容，并制定了各种法律缩小地区差距。如19世纪为鼓励西部移民，陆续出台了《宅地法》、《鼓励西部植树法》、《沙漠土地法》等法律。1933年，美国国会又通过了《麻梭浅滩与田纳西河流域开发法》，并依法成立了田纳西河流域管理局（简称TVA)，负责领导、组织和管理田纳西和密西西比河中下游一带的水利综合开发和利用。为了解决地区经济困难并为西部落后地区的经济发展作出指导，美国政府在20世纪60年代至80年代先后颁布了《地区再开发法》、《公共工程与经济发展法》和《阿巴拉契亚区域发展法》等多个法案，进一步加强对困难地区的经济援助。随后美国政府又颁布了《人力训练与发展法》、《经济机会均等法》、《农村发展法》和《联邦受援区和受援社区法案》等，立法有力地保障和促进了美国区域开发的成功。
    日本自20世纪50年代后期开始到60年代末连续10余年经济保持两位数增长，但在空间上却出现了严重的发展不平衡问题。人口和产业过度集中于少数大城市，山区农村则出现了“过疏”化，一系列区域问题急剧显现。为了应对区域问题，日本政府在地区政策方面进行了很多努力，其中最主要的就是重视地区发展立法。除了1950年制定的《国土综合开发法》外，日本后来又陆续制定了一系列关于地区发展的法律，如《山村振兴法》、《孤岛振兴法》、《过疏地区振兴特别措施法》、《新产业城市建设促进法》、《筑波研究学园都市建设法》、《水资源地区对策特别措施法》、《北海道开发法》等。立法的指导与有效实施保证了落后地区开发的顺利进行。
    就上述两个国家的经验而言，立法已经成为保障区域经济发展的有效手段。不过在考察域外区域经济发展的法治化经验时，我们必须首先保持法理上的敏感和觉醒。国外在进行立法时，就已经在法理上作出了一般性判断，即为实现社会整体发展和公平正义，让更多人同样享受到经济发展成果，必须进行区域经济立法，而所有立法均应朝此方向前进。这种法理上的一般判断，应当作为域外区域经济发展的深层经验被中国重视和吸收。只有吸收这种深层经验，我们才能获得发展最为本质性的东西。因而立法固然重要，依赖立法路径能够作出很多成绩，但在此之前，我们还必须总结中国在立法层面上的得失，总结当今社会发展的总体要求，总结我们所面临的时代要求和实践要求，否则所立之法很可能成为盲目之法、“无理之法”。而对于这些问题的总结，最先感知的载体应当是法理学上的变化。法理感知是立法能够得以正确指引的基础，也是整个社会发展的指南。法理学的使命是高度关注人类社会发展的一般实际过程，并经常促进这种发展，而不是只做事后总结工作。对实践发展应对失灵是中国法理学应当避免的事情。因而，法理考量应当是区域经济发展法治化的逻辑起点，是立法路径依赖的前提与基础。只有法理上的精深认识，才能为区域经济的良性健康发展奠定基础。与区域经济发展相关的法理问题，笔者认为主要有社会整体效益原则的法理调适，实质公平观的整体意蕴，公平与效率的法理选择与可持续发展的法理念。
    二、整体与个人：社会整体效益原则的法理调适
    区域经济发展总体上是追求社会整体效益价值的实现。从经济法角度而言，经济法所追求的经济效益指的是社会整体经济效益，经济法是国家从社会整体利益出发对经济运行进行干预和调控、协调和规制的法律，[3]同时，有学者将经济法的本质界定为“适应经济性即社会协调性要求的法律”。[4]区域经济发展追求的经济性价值与经济法追求的经济性价值具有一致性，即社会整体效益。法律经济学认为，效率的目的，是衡量一切法律乃至所有公共政策适当与否的根本标准。[5]可见，特别是在区域经济立法等经济立法当中，社会整体效益价值既是经济法追求的价值，也符合法律经济学对法律和公共政策的要求。
    但整体效益原则却蕴含着难以解决的内在矛盾。社会整体效益原则在一定程度上确实能够于“个体私利”的自有追求中自然成就，它很大程度上能在个人利益的复杂交织中获得实现。但是这种实现始终蕴含了整体利益与个人利益的矛盾，其在根本和长远上对个人利益的促进可能导致二者在局部和短期的背离，因而理性经济人对个人私利的追求并不必然导致社会整体利益的最大化。反向言之，社会整体利益的最大化很有可能并不是个人利益的最大化，个人很可能成为社会整体利益最大化的牺牲品，这已经是经济学家们的共识。因而，我们在法理上绝不可忽视这种共识，一味盲目地想促使社会整体利益最大化，而罔顾个人利益的实现，从而导致实质不公平和不正义。
    需要说明的是，对社会利益优先性和重要性的强调，并非不重视个体利益，而正是基于对个体利益的考虑，只不过其对个体利益获取所依赖的基础认识不同而已。[6]但根据实践经验，我们不能仅简单地如是宣称，而必须对社会整体效益原则进行调适，整体优位、个人让步的理念应当适当地转换成为整体优位、个体基础的理念，必须首先承认个人利益的基础性地位，转换逻辑思维方式，才能够在此基础上确保整体利益。换言之，即形式上，社会整体效益处于主导地位，个人利益服从社会整体效益的约束。但是从实质而言，国家对社会整体利益的干预应当受制于个体的利益，个体利益的自发实现和自觉实现应当成为社会整体利益必不可少的考量内容。
    整体利益和个人利益的并存发展，其实质是要造就一种和谐的发展局面。中国区域发展是基于把社会作为有机整体加以认知，认为构成社会的诸要素是功能互补的，从而能够追求整体和谐发展的结果。由此，保障区域协调发展的法律制度在制度设计上就要具备下列秉性：权利与义务的角色性、规范性质和功能的二元结构性、责任的二重性等。[7]随着生产力高度发展和社会分工日益细化，社会中的每一部分和处于不同部分的不同个体在社会整体运动中扮演不同的角色和发挥不同的功能。整体和个人的和谐，需要区域经济发展法律制度对功能个体的角色予以确定并保护其功能发挥所需条件的存在和生成。这样，功能主体的权利义务具有与其角色或功能的对应性。同时，这种和谐论认为任何主体的行为不仅影响直接作用的对象，而且影响到整个社会。这就要求处于社会的个体不仅对其他个体负有不侵害的义务，而且对整个社会负有维护与促进的义务。
    三、整体公平：实质公平观的整体意蕴
    区域经济发展所追求的公平是分配公平、实质公平。这里所谓的分配公平，是在社会生活中由于种种原因造成的地区发展不平衡、产业畸形发展、个体贫富悬殊等分配不均衡现象所引起的再分配需求。它不是指社会财富的平均分配，而是指利用国家经济能动力，在调整产业结构、均衡收入分配和协调地区发展方面发挥积极的作用。[8]而所谓实质公平，在区域经济发展的语境中是指社会整体利益的公平。简单地说，它强调人们追求利益最大化的行为，必须对全社会的经济发展而不是对个别人的特定利益承担义务，当某地经济行为即便并不造成特定的损害结果，但却对整个社会经济造成危害时，该行为就是不公平的。
    区域经济协调发展追求公平公正的发展环境。在各国区域经济发展过程当中，虽然国情不同，但所遇到的问题却存在着共性。发展中国家遇到的最大问题，莫过于地方保护主义，如地方政府为保证当地企业能够获利以保证其财政收入，限制外来商品进入当地市场。地方政府往往打着“地区经济调控”的幌子实行地方保护主义、地区封锁、行政性贸易壁垒等。这严重影响了社会整体经济的发展，破坏了市场竞争秩序，而且纵容了一些违法违规现象的发生。可以说，地方保护主义是行为主体追求个体利益而损害社会整体利益的典型，剥夺了市场主体公平竞争的机会，从规则上限制了市场经济主体的“机会公平”，最终破坏了“实质公平”的和谐发展局面。而区域经济发展的任务之一即是打破地区封锁，建立健全统一的产品、生产要素流通市场，保护市场竞争机制。区域经济发展所追求的公平价值理念，应当是一种具有整体意义的实质公平价值理念。
    社会公共利益的核心是公平（或公正）。公平，有静态、外部的层面，也有动态、实质的层面。所谓静态、外部的公平，即着眼于形式上的法律地位平等、意思表示自由，而不问行为的结果；而动态、实质的公平，则是超然于权利行使之上，直接关注利益实现的公平，即结果公平，其属于有利于效率最大化的公平。[9]
    区域经济发展应当更注重最终实际利益的归属，注重动态、实质的公平，注重整体的公平，并对此进行法律提升和制度保障。在区域经济总体发展的时候，不能忽视那些和整个区域发展存在差距的现象。应当利用法律的杠杆对社会的财富进行再分配，对社会上处于不利地位的人予以一定的补偿和救济。从理论角度讲，法律在追求和实现实质公平的过程中，其强调针对不同情况和不同的人予以不同的法律调整，要求根据特定时期的特定条件来确定法律的任务，以实现最大多数人的利益；同时，赋予执法者不同程度的自由裁量权，执法者解决问题时针对个别情况、个别主体作特殊调整，体现了实质公平要求及其调整所具有的能动作用、灵活性和适应能力。从实践角度讲，法律在追求实质正义的过程中，亦努力平衡各种市场主体的意志和利益，维护和保障最大多数人的福祉。一方面，从市场规制角度出发维护自由公平的竞争环境；另一方面，从国家宏观经济角度，通过金融、税收、产业指导等经济手段引导市场主体，促进社会经济收益的公平和社会分配的公正。
    这种具有整体意义的实质公平观念，正是为了实现区域经济发展成果的共享才提出的，只有共享的存在，区域经济发展才是健康的发展而不是畸形的发展。