合理划分税收立法权与税收管理权

      地方税是以地方税收收入的归属为标准来划分的，遵循的是居住地原则。对于居民个人来说，公共服务提供的利益是一种最终受益。按照受益原则，要求人们在其受益地付费，受益地指服务消费的发生地，也即居住地。基于受益原则，某些税种的征收对象获得收益大小与当地政府提供公共服务的优劣息息相关，因此，此类税种若税负较重则意味着享受了较好的公共服务，不会出现税基向税负较低的地方转移的现象，适合地方征收。
      从理论上讲，应将税基比较固定的税种划给地方政府，地方税一般只能是以居住地为基础的税，这些税只对本辖区居民征收，并且税负最终归属于本辖区居民。从这个角度讲，财产税宜划归地方。
      另外，从征管角度讲，某些税种由于自身特点，如税源分散、计税依据或税率的确定较复杂等，地方政府及其部门的协助对税收的征管尤为重要。这类税种由地方征收较为适当，因为这样做可以调动地方政府的积极性，降低税收征管成本，提高征管效率。
      三、赋予地方一定的税收立法权和税收管理权
      从公共物品或公共产品理论来说，由于政府最主要的职能是提供公共物品，而公共物品是分层次的，从效率的角度说，不同层次的公共物品应当由中央政府和地方政府分别提供。因此，对税权进行有效配置，合理界定各级政府税权范围，有利于政府为社会、为国民提供更好的公共物品，实现国家职能。同时，我国区域经济发展中的不均衡，对不同层次的公共物品也存在着不同的偏好，特别是由于目前我国各级预算主体不能得到足额的财政收入，因而才会通过其他途径来参与社会财富的分配。以上情况说明，税权适当下放的确是必要的。
      我国是世界上最大的发展中国家，迫切需要中央政府集中财力进行有效的宏观经济调控，以实现政治经济的稳定；另一方面，我国幅员辽阔，地区经济发展不平衡，各地情况差别很大，也需要进行适当的分权，逐步建立完善的地方税体系。因此，从总体上看，我国税收立法权的划分，应建立起以中央立法为主、省级立法为辅，两级立法相辅相成的立法格局。税权纵向划分的核心问题，是对地方税种的立法权应否下放。笔者认为答案应是肯定的。理由在于：一是赋予地方适度的税权，有利于促使地方因地制宜地积极采取某些税收措施，挖掘税收潜力，改善财政状况，促进地方经济发展，也有助于中央主管部门集中精力，管好大政方针。二是赋予地方适度的税权是有效实现地方政府职能的必要条件。三是适度分权有利于增强税收法律的适应性，如有些小税种适当下放给地方有利于地方因地制宜地开辟新税源，而且也解决了这些税种全国统一立法难以适应地方实际情况的矛盾。
      地方享有税收立法权符合中央、地方立法权限适当划分的宪法原则。宪法规定，省、自治区、直辖市和国务院批准的较大市的人大及其常委会和人民政府，在不与宪法、法律、行政法规相抵触的情况下，可以制定地方性法规和规章。地方享有一定的税收立法权也符合《立法法》的具体规定。
      为此，我们认为，除了应将那些为保证全国政令和税收政策统一，维护全国统一市场和公平竞争的地方税的税收立法权集中在中央外，可将其余地方税税种的税收立法权限作如下划分：
      （1）对税源流动性、外溢性较小，不易引起经济波动，适宜由地方独立征收的地方税，允许省、自治区、直辖市在其行政区域内独立开征，如财产税。（2）税源较为普遍、税基不易产生地区之间转移、对宏观经济影响较小的税种，以及涉及维护地方基础设施的税种，如城镇土地使用税、车船使用税、耕地占用税、城市维护建设税等，中央只负责制定这些税种的基本税法，其实施办法、税目税率调整、税收减免征收管理等权限可赋予地方。（3）对全国统一开征、对宏观经济影响较小、但对地方经济影响较大的地方税种，除由中央制定基本法律和实施办法外，税目、税率调整、征收管理等权限可下放给地方。（4）对全国统一开征且对宏观经济影响较大的地方主体税种，如营业税、个人所得税，由中央制定基本法律法规及实施办法，可将部分政策调整权下放给地方，由地方在中央规定的幅度范围内结合当地经济发展及其他情况自行确定，如对税率、扣除标准等可规定一定的浮动幅度。（5）地方税收管理权原则上宜掌握在省级政府，不能层层下放，属于地方立法的必须经过立法程序的批准，不得由有关部门自行决定处理。按照《立法法》第8条第8款的规定，有关税收基本制度方面的事项属于法律保留的范围，只能制定法律，而法律的制定权限是全国人大及其常委会，地方权力机关只能按照《立法法》第63条、第64条的规定，由省、自治区、自辖市的人大及其常委会以及较大的市的人大及其常委会制定地方性法规。因此，税收立法权下放的范围应该只能是省、自治区、直辖市的地方权力机构以及较大的市的人大及其常委会。（6）建议建立地方税收立法、中央审查备案制度。省、自治区和直辖市根据有关原则，通过税收立法在本行政区域内开征新的地方税种，须经过全国人大常委会审查同意，并于事后报中央备案。
      合理划分税收立法权限，在统一税政的前提下，适当下放税收管理权事关重大，应当建立健全相关的税收法律制度对其进行规范，以保证其规范有序地得以实施。为此应加快制定《税收基本法》（或称《税法通则》），以法律的形式明确中央与地方税收权限的划分，并进一步健全地方税制度，规范财政管理体制，完善中央对地方的转移支付制度，坚持依法治税。在我国进一步完善分税制的财税管理体系的进程中，我国税法体系的完善应当是中央和地方各自的税收权限划分明晰化、合理化。为此笔者建议在《税法通则》的设计中借鉴国际经验作出规定，采用中央集权并有效实施宏观调控前提下的适度分权模式。
 
 
 
注释:
  [1]许善达等：《中国税权研究》，中国税务出版社2003年9月版。
  [2]中国税务学会“税权划分问题”课题组：《关于税权划分问题的研究报告》，载《财贸经济》2001年第1期。
  [3]王雍君、张志华：《政府间财政关系经济学》，中国经济出版社1998年9月第1版，第151—161页。