金融稳定论坛机制及其重构的法律透视
关键词: 金融危机/金融稳定论坛/金融稳定理事会
内容提要: 金融稳定论坛是亚洲金融危机的产物，是七国集团为维护金融稳定而创设的法律机制。它在增进特定金融领域问题的识别与解决、促进国际金融标准的推广与实施、改善跨部门金融监管的国际合作与协调方面取得了法律成就，但也存在非正式性、松散性和代表性缺乏等法律缺陷。次贷危机催生了论坛的重构。论坛的重构，为增强新兴市场国家话语权提供了历史机遇，为建立全球金融早期预警机制奠定了组织基础，为统一金融监管标准搭建了实践平台。
金融稳定论坛（Financial Stability Forum，FSF）是七国集团（G7）[1]为应对亚洲金融危机，维护全球金融稳定而发起设立的国际论坛。该论坛自成立以来在促进金融体系稳定方面做出了积极努力。美国次贷危机的爆发及全球蔓延使金融稳定问题成为国际社会关注的重要议题。在此背景下，金融稳定论坛以其独特的作用和法律成就吸引了各国政府、国际机构以及学界的目光。2009年4月，二十国集团（G20）[2]伦敦金融峰会达成一致，决定新建金融稳定理事会（Financial Stability Board，FSB），在更强健的组织基础之上重构金融稳定论坛，以采取更切实的措施维护全球金融稳定，开启了国际金融体系改革的新篇章。
一、金融稳定论坛产生的背景
20世纪90年代，金融全球化已成为世界经济发展不可逆转的趋势。在此背景下，各国间的经济联系和相互依赖程度日益加强，任何金融问题所引发的危机不再局限于一个国家或地区，而是将在世界其他地方引发剧烈的连锁反应。[3]1997年爆发的亚洲金融危机，打破了亚洲经济繁荣发展的景象，给世界经济带来了巨大的冲击，促使国际社会认识到构建国际金融稳定机制的重要性。
1998年10月3日，G7财长和央行行长在华盛顿会晤，联合发表了一项致力于维护金融稳定并推进国际金融体系改革的声明。该声明指出，始于亚洲的金融问题已经暴露出新兴市场国家和国际金融体系的缺陷，为了应对当前形势带来的挑战，有必要加强国际合作，并迅速开展广泛的改革。[4]会议要求时任德国央行行长的提特梅耶就此与其他相关主体进行磋商，寻找一种新的结构以增强国家与国际监管主体和金融机构的合作，促进国际金融体系的稳定。次年2月，在G7波恩会议上，提特梅耶提交了名为《金融市场监督和监测方面的国际合作与协调》的报告，提议建立金融稳定论坛，作为增强金融市场监督和监测方面国际合作与协调的平台，促使国际金融市场更好地运作。[5]与会各国接受了上述建议，并在会议结束时发表的联合公报中明确表示，将立即采取行动举办金融稳定论坛。[6]同年4月14日，金融稳定论坛第一次会议在华盛顿召开，G7财长和央行行长出席了会议。国际清算银行总裁安德鲁·克罗克特以个人身份被任命为论坛主席。
研究表明，金融稳定论坛是G7为应对金融危机、促进国际金融体系稳定而采取的重要举措；金融全球化及其伴生的金融体系的系统性风险是金融稳定论坛产生的宏观背景，而1997爆发的亚洲金融危机则是金融稳定论坛产生的直接推手。
二、金融稳定论坛的法律机制
从其产生的背景及过程来看，金融稳定论坛是G7在构建金融稳定机制方面所做的一种有益尝试。它由G7发起设立，向G7财长和央行行长负责并报告工作。根据提特梅耶提交的报告以及G7在波恩会议上发布的公报，论坛设立的宗旨主要在于确保国内金融当局、国际金融机构及相关组织和团体能够更有效地增进和协调各自的职责，从而更好地维护国际金融稳定、完善市场运作和减少系统性风险。论坛实际上取代了G7为加强国际金融体系而设立的一系列特设工作组的职能，其主要任务在于评估影响全球金融体系的问题和缺陷，确定和监督为解决这些问题而采取的必要行动，促进成员国内主管金融稳定事务的当局间的合作与信息交换等。
金融稳定论坛每年在春秋两季定期举办全体会议，其秘书处设在巴塞尔。为支持其活动，论坛下设了若干非常设性工作组，其中主要有：（1）高杠杆机构工作组，其主要使命是采取行动减少在发达国家和发展中国家金融市场采用高杠杆产品所引起的不稳定性；（2）资本流动工作组，其主要任务是研究和评估减少借贷国资本流动波动和降低金融体系过多短期外债风险的措施；（3）离岸金融中心工作组，其主要负责评估离岸金融中心对全球金融稳定的影响，以及这些中心在推行国际审慎监管标准和遵守跨境信息交换方面取得的进展；（4）存款保险工作组，其主要任务是考察国际社会有关存款保险的实践，并为考虑设立存款保险制度的国家制定切实可行的存款保险指引；（5）标准实施专责小组，其主要负责讨论并解决如何鼓励各金融市场实施有关加强金融体系的国际标准问题。
进入21世纪，随着世界经济一体化的发展以及新兴市场国家的崛起，囿于七大工业国的金融稳定论坛在讨论与国际金融体系发展相关的问题时，其有效性和影响力受到极大挑战。为此，论坛开始寻求新的活动方式，如通过与非论坛成员国举办区域会议，逐步扩大其活动范围。2001年4月，金融稳定论坛第一次区域会议在墨西哥召开，阿根廷、巴西等八个非论坛成员国代表出席了会议。此后，论坛分别与来自拉美、亚太、中欧和东欧等地区的非论坛成员国举办了多次区域会议。[7]
三、金融稳定论坛的法律成就
金融稳定论坛自成立以来风雨兼程，始终以维护国际金融体系稳定为已任，其所取得的法律成就，大致可归纳为以下三个方面：
（一）增进了特定金融领域问题的识别与解决
此方面的成果主要体现在金融稳定论坛审议通过的一系列工作组报告上。这些报告，分析了各特定金融领域存在的问题，并就如何加强特定金融领域的监管、减少风险提出了一系列建议或措施，主要包括：（1）《高杠杆机构工作组的报告》。该报告提出了解决高杠杆机构活动所引发的系统性风险的一揽子措施。[8]（2）《资本流动工作组的报告》。该报告建议各国主管部门建立一个风险管理框架，监测和评估由大规模短期资本流动所引发的风险，同时倡导国内当局和国际机构采取行动增强各自的风险管理程序。[9]（3）《离岸金融中心工作组的报告》。该报告构建了一个评估离岸金融中心遵守国际标准情况的程序，并制定了一份激励清单以提高离岸金融中心遵守国际标准的积极性。[10]尤其应当提及的是，论坛于2001年通过了存款保险工作组提交的《建立有效存款保险制度指南》，推出了有关存款保险制度的第一个国际性文件。
（二）促进了相关国际金融标准的推广与实施
此方面的成果主要表现在金融稳定论坛的标准汇编工作和标准实施激励机制的建设上。2000年，论坛讨论通过了标准实施专责小组的工作报告和建议，确认了12大类标准作为稳健金融体系的核心标准，具体包括：（1）《货币和金融政策透明度良好行为守则》；（2）《财政透明度良好行为守则》；（3）《数据公布的特殊标准》和《数据公布的一般标准》；（4）《破产和债权人权利》；（5）《公司治理原则》；（6）《国际会计标准》；（7）《国际审计标准》；（8）《重要支付系统之核心准则》和《证券结算体系建议》；（9）《金融行动特别工作组40条建议》和《反恐融资九项特别建议》；（10）《有效银行监管的核心原则》；（11）《证券监管的目标和原则》；（12）《保险业核心原则》。这些标准作为相关领域最佳实践的国际标准在业界得到了广泛接受，对于维护国内金融体系、促进国际金融稳定十分有益，因而被论坛推荐为值得优先执行的标准。[11]此后，论坛又通过了标准实施专责小组的后续行动小组提交的两份关于建立激励机制以促进标准实施的报告，提出了鼓励所有经济体实行上述标准的激励措施。论坛强调，虽然实施国际标准并不能保证将消除所有的危机，但可以肯定的是，它将会使金融体系更加健全，有助于防止危机的发生或将危机带来的损失最小化。
（三）改善了跨部门金融监管的国际合作与协调
此方面的成果主要体现在论坛在以下两方面的努力：一是认同和支持了增强信息披露的多部门工作组[12]的工作；二是坚持定期追踪各成员方在增强金融体系方面的工作进展情况。论坛每年发布两份《当前和近期有关健全金融体系的工作》的报告，对各国内监管当局、主要国际金融机构和国际监管者组织有关增强国内和国际金融体系的努力进行归纳和总结。截至2008年9月，论坛共发布了20份工作报告。这些报告，以主要国际金融机构、国际监管者组织和出席论坛的央行专家的报告为基础，以六个月为周期，系统汇集了国际社会正在进行的重大监管措施，包括相关标准和良好行为准则的制定、政策建议的出台以及分析研究工作的进展等。它使论坛成员及其他利益相关的监管主体对彼此的工作进展有了充分了解，有助于避免重复劳动和前后不一贯的监管政策，在一定程度上改善了跨部门的金融监管效果。
四、金融稳定论坛的性质与法律缺陷
（一）金融稳定论坛的性质
从法律上分析，金融稳定论坛不是一个正式的国际组织，不具有国际法上的人格，而仅是以G7为基础派生的一种非正式制度安排，是国际社会为应对金融危机，维护国际金融稳定而创设的一种法律机制。
首先，它是一个就全球金融稳定问题展开讨论的场所。通过召开定期会议和各工作组在特定领域的活动，论坛成员国及国际机构代表可以进行正式会晤，并就国际金融体系可能出现的重大不稳定问题交换意见，讨论相应的政策措施，审查、反思有关政策的实施情况，以便就国际金融稳定的相关事项取得共识。
第二，它是一个有关金融稳定政策的生成平台。论坛始终关注国际金融体系存在的各种复杂性和敏感性问题，并在解决高杠杆机构、资本流动、离岸金融中心和存款保险等特定领域的问题方面取得了实质性进展，其发布的一系列解决措施和建议，具有较强的针对性和实践性，对于维护全球金融稳定具有较强的指导意义。
第三，它是一个相关金融标准的制定与实施的协调机制。在这种机制下，开展标准汇编，使得国际社会原本零散存在的监管规则变得有序而集中，推动了相关金融标准的认同和统一；定期追踪有关机构在增进金融体系方面的活动，促进了相关金融标准的制定和协调；推行标准实施的激励机制，推进了相关金融标准的执行与实施，为国际社会提供了有益借鉴。
（二）金融稳定论坛的法律缺陷
虽然金融稳定论坛在国际金融领域活跃了近十年，在维护国际金融体系稳定、完善市场运作和减少系统性风险方面发挥了重要作用，但历史地考察，它的产生仅仅基于G7在波恩会议上发布的公报，其运作也没有独立的章程作为依据，存在严重法律缺陷。第一，非正式性。这种非正式性主要表现在两个方面：一是论坛成立的依据来源于非正式的法律文件；二是论坛的运作和决策机制缺乏正式的制度保障。这使得论坛具有天然的不稳定性，难以承担更大的责任，严重阻碍了论坛在国际领域中从事活动的效力。第二，松散性。论坛除设在巴塞尔的小型秘书处外，再无其他用以支持其工作的常设机构，其大多数工作主要是通过特别成立的工作组及论坛成员的支持来完成的。因而，在运作结构上，论坛体现出较大的随意性，缺少应有的组织支撑，这与其承担的维护全球金融体系稳定的职责极不相称。第三，缺乏广泛的代表性。论坛以G7为主导，其成员国大多为金融发达国家和地区，缺乏全球参与的民主性。虽然自21世纪以来论坛也举办过区域会议，邀请各地区新兴市场国家的代表与会并交换意见，但仍未从实质意义上解决新兴市场国家的代表性问题。因此，它始终被看作是一个“发达富有国家的俱乐部”，缺乏作为全球金融稳定组织应有的代表性。