后危机时代下国际金融监管法律规制比较研究——兼及对我国之启示

关键词: 金融危机/监管改革/系统性风险/金融消费者权益

内容提要: 后危机时代下，世界主要经济体的主要任务开始由采取短期政策措施以遏制危机蔓延和深化转向金融监管立法制度改革，以此修复现行金融监管体系的根本性缺陷。美英及欧盟世界三大经济体先后颁布多项金融监管改革法案，折射出国际金融监管立法改革的新动向。其中加强系统性风险监管和加大金融消费者保护力度成为改革重点。为完善我国金融监管体制，突出解决系统性风险监管薄弱和金融消费者权益保护缺失提供了借鉴。
 
 
      金融危机是金融监管立法改革最重要的推动力，随着世界经济形势的复苏和金融体系的逐步稳定，在后危机时代下世界主要经济体的主要任务开始由采取短期政策措施以遏制危机蔓延和深化转向金融监管立法制度改革，以此修复现行金融监管体系的根本性缺陷。美英及欧盟三大经济体先后颁布多项金融监管立法改革方案，反映出各经济体在金融监管立法改革方面的不同态度和利益诉求，虽然三方监管立法改革措施和具体内容存在一定差异，但是立法改革存在更多的共同之处，折射出后危机时代下国际金融监管立法改革的新动向，为完善我国金融监管制度建提供了深度思考的机会。
      一、国际金融监管立法改革
      后危机时代下，美英及欧盟等世界三大主要经济体相继出台多项金融监管立法改革措施，反思金融监管存在的疏漏，寻找解决问题的思路，并力图建立一种更具灵活性的金融监管体系，防止金融危机再次上演。目前，美英及欧盟三大世界金融中心地位仍然不可撼动，在一定程度上昭示了国际金融监管立法改革的理念与趋势。
      （一）美国金融监管立法改革
      面对外界对美国监管体系的质疑和改革的呼声，奥巴马政府于2009年6月公布了《金融监管改革——新基础：重建金融监管》（Financial Regulatory Reform－A New Foundation：Rebuiling Financial Supervision and Regulation，以下简称《改革白皮书》），并于2009年12月11日获众议院通过，力图从监管理念、监管制度、监管架构、监管手段等各个方面革新现有的监管体系，实施更为严格的消费者保护政策，出台对金融产品更为严格的监管规制，该方案如经美参议院通过获得法律效力，将成为上世纪30年代大萧条以来力度最大的金融监管改革方案，并使得美国的金融监管体系面临全面重塑。改革白皮书在一定程度上代表着未来美国金融监管改革目标和方向，具体涵盖五大方面内容：
      一是加强对金融机构的监管。成立由财政部领导的金融服务监管委员会，加强监管协作、信息共享并强化风险识别。在辨别系统性风险方面，该委员会将向美联储提供指导意见，并为解决各监管机构之间的争端提供平台。由美联储行使对一级金融控股公司（注释1：一级金融控股公司（Tier 1 FHCS）是指大型、高杠杆化、关联度复杂、自身倒闭将威胁整个金融体系稳定的公司。）的监管职权，其审慎监管标准比其他金融公司更加严格。建立新的联邦政府机构——国家银行监管局（NBS），对所有在联邦注册的存款类机构及分支机构、外国银行分支机构实施审慎监管。美联储将对所有参加存款保险机构的母公司实施并表监管，其非银行类经营行为也将受到银行控股公司法案的严格约束。该法案对投资银行实施并表监管，并要求对冲基金和其他私募资本机构需在证券交易委员会注册。为加强对保险部门监管，在财政部成立国家保险办公室（ONI），负责收集信息、参与国际协议修订以及与保险部门进行政策协调等[1]。
      二是建立对金融市场的全方位监管。加强证券化市场监管，要求联邦银行业监管机构出台相关政策，将证券化发起人的经济利益与信贷风险敞口挂钩，努力提高证券化市场的透明度和规范性。实施覆盖所有场外衍生品交易的综合监管，并对包括信贷违约互换（CDS）（注释2：信贷违约互换（Credit Default Swap）是一种双边金融合约，其中信贷保护购买方支付费用或息差予信贷保护出售方，以保障前者的贷款组合在限期前出现信贷事件（Credit Event）或违约时全部或局部的损失。一旦出现信贷或违约事件后，保护出售方可以现金结算方式赔偿买方，也可全数接收该受保的贷款组合。）市场在内的所有场外交易（OTC）衍生金融工具市场实施综合监管。建议国会赋予美联储对重要支付、清算、交割系统及相关活动的监管权力[1]。
      三是建立消费者和投资者保护机制。建立独立的监管机构——金融消费者保护局（CFPA），该机构有权采取综合手段解决消费者保护中出现的各种问题，对金融机构提供的信贷、储蓄、支付工具及其他金融产品和服务进行监管，保护消费者的合法权益。CFPA享有制定金融消费者保护法律规范的权力，并通过制定相关法律规范，弥补以前存在的监管空白。为提高金融产品和服务的透明度，要求金融机构对相关信息必须进行清晰明了的说明，重点关注透明性、公平性、责任性三个基本原则。
      四是赋予政府应对金融危机的手段。成立统一的规范机构，有序解决濒临破产的银行控股公司（包括一级金融控股公司）的问题。改进联邦储备法案的第13（3）部分（注释3：联邦储备法案的第13（3）部分规定，在面对“异常和紧急情况”下，如果有五个或以上的美联储理事会成员表决同意，美联储可向任何个人、合伙企业或机构发放贷款。惟一的约束是这种贷款必须得到储备银行（the Reserve Bank）的担保或抵押，而储备银行必须证明借款者不可能获得“充足的信贷融资”。此次金融危机中美联储已经几次动用过这种职能。），提升美联储紧急贷款的权力，改进其职能，确保在面对“异常和紧急情况”下，美联储能得到财政部长的授权，向个人、合伙企业或机构发放任何形式的贷款。
      五是提高国际监管标准并加强国际合作。建议各国共同提升监管标准，并在监管资本标准、全球金融市场监管、国际金融公司监管和危机预防与管理等四个方面与国际社会达成一致意见。具体包括加强国际资本框架建设与全球金融市场监管，强化国际金融公司监管，改革危机预防和管理的机构和程序，增强金融稳定委员会职能等[1]。
      虽然《改革白皮书》详细列举了五大方面的改革方向，但作为核心的为两项：一是将美联储打造为超级监管者，加强对大型金融机构的监管，并将对冲基金、保险公司等非银行金融机构纳入美联储监管范围；二是设立新的金融消费者保护局，将消费者权益保护作为金融监管的中心内容。
      （二）英国金融监管立法改革
      英国在此次金融危机中遭受了严重冲击，为继续巩固全球金融中心地位，英国成为积极推进金融监管改革最为积极的国家之一。此次英国改革方案涉及对金融机构及金融市场的改革，但由于英国受到的冲击是外源性的，因此其改革并非像美国一样具有彻底性和颠覆性，而是在其基本框架内对现有体系进行修补和微调[2]。
      2009年7月8日英国财政大臣达林在英国国会众议院听证会上具体阐述了《改革金融市场》（Reforming Financial Markets）白皮书的核心目标是加强金融系统建设，推动今后金融体系的重建。具体目标包括：通过提供公开、有竞争力和有效的解决办法，满足企业和家庭需要；增强部分企业和消费者的信心；确保实施全面改革，在不阻止创新的前提下，降低发生金融风险的可能性；提供有效的金融机构破产解决办法。（注释4：2009年7月8日，英国财政大臣阿利斯泰尔·达林（Alistair Darling）在英国国会众议院听证会上，具体阐述了英国金融监管改革方案的出台背景、目标及意义，并从多个方面说明了英国政府即将采取的改革措施。（参见http://www.hm－treasury.Gov.uk/reforming_financial_markets.htm，2009－7－8.））具体改革措施包括五大方面内容：
      一是加强消费者保护。确保消费者能迅速、有效的得到赔偿，采取措施提升公司投诉处理标准，在普遍投诉情况下，允许消费者采取集体行动以获取赔偿。英国政府和FSA将改善存款人保护协议，包括扩大金融服务赔偿计划的范围，并将制定法律以巩固现有FSA资源，使之能独立提供消费者教育服务。
      二是大力增强金融服务局的监管权力。FSA有权对不正当行为的机构或公司作出暂停营业的决定，有权处罚未经其特许擅自开展受限业务的机构。FSA对市场滥用和卖空行为具有监管权[3]。同时扩大FSA信息权，加强对金融市场系统性风险的信息收集和监测，积极主动识别金融系统的弱点。通过立法方式赋予FSA维护金融稳定的职责，明确FSA监管手段，加强对系统性风险的监测、评估和控制。
      三是加强系统性风险管理。明确系统性风险管理的目标是抑制金融系统中会放大经济繁荣的过度信贷扩张和风险承担；提高银行体系抗冲击能力，防止放大经济下滑效应[3]。建议针对威胁金融系统稳定性的信用循环（Credit cycle）（注释5：循环信用是一种十分方便的短期贷款工具，当消费者无法一次付清账单上的金额时，可以利用此功能自行决定偿还的金额与时间，不需提供任何抵押品并可随时结清。）和预防内在风险，制定长远的反周期政策。发挥中央银行在系统性风险管理中的重要作用，加强不同金融体系间系统性风险的监测、评估和预警，必要时采取措施予以缓解。
      四是加强国际金融监管协作。继续采取措施加强国际金融监管框架的构建，加强与欧洲各国政府和监管机构的联系，并将推动国际金融监管标准和措施，进一步加强非合作区域的审慎标准和协作。同意建立新的欧洲系统性风险管理委员会，评估宏观金融风险并提出政策建议。
      五是加强危机管理。将引入银行破产具体处理办法，编入2009年《银行法案》，为处理银行破产问题提供相关解决工具。并确保问题机构解决机制涵盖所有金融机构，建立国际性机制解决大型跨国银行濒临倒闭问题[3]。
      （三）欧盟金融监管立法改革
      金融危机爆发以来，欧盟认识到目前欧洲金融监管在整个监管体系安排和具体监管环节中都存在关键性缺陷，并不具备防御、处理和化解危机的能力，相继采取了多项金融监管改革立法措施，出台了资本金要求修正案、信用评级机构监管提议、存款保障计划修正案、基金经理监管提案等，2009年6月，欧盟理事会通过了《欧盟金融监管体系改革》（Reform of EU’s Supervisory Framework for Financial Services），进一步提出将宏观审慎监管和微观审慎监管相结合，建立泛欧监管体系方案，成为欧盟金融危机以来最为重大的金融监管立法改革事件。综合欧盟一系列立法改革措施，其改革行动主要包括以下三方面内容：
      一是新建欧洲系统风险理事会（EuropeanSystemic Risk Board，简称ESRB），履行宏观审慎监管职责。ESRB作为独立监管机构，通过实施整个欧洲层面的宏观审慎监管，维护金融体系稳定。其主要职责包括：收集分析可能影响金融体系稳定的各类信息；负责监控和评估外部宏观经济及金融体系自身发展中影响金融稳定的各类风险；有权对系统性风险进行排序，出现重大风险时发出警告并在必要时督促风险处置等[4]。欧盟系统性风险理事会由欧洲央行行长担任主席，由各成员国央行行长、欧盟三大金融监管机构（注释6：欧盟三大金融监管机构是指欧洲银行监管委员会（CEBS）、欧洲保险和养老金监管委员会（CEIOPS）和欧洲证券监管委员会（CESR）。）负责人和欧委会成员任成员，包括没有投票权的经济与金融委员会主席和各国监管当局代表组成。系统风险理事会建议不具法律约束力，主要通过欧洲央行、监管机构以及欧盟委员会的广泛参与和风险分析来实现监管目的[4]。
      二是组建欧洲金融监管体系（European System of Finance Supervisors，简称ESFS），强化微观审慎监管。在微观监管层面，目前欧盟的三大金融监管机构职责定位仅为欧委会咨询机构，缺乏成员国之间的监管合作和信息共享。为实现对跨国金融机构的有效监管，需要集合各成员国监管力量形成有力的欧盟监管网络，通过建立一致性更高的趋同规则来提高各国监管能力，欧盟决定设立欧洲金融监管体系，其主要内容包括三个层次：升级原欧盟层面的银行、证券和保险监管部门为欧盟监管当局，新的监管当局除了具有原有咨询职能外，其权限进一步扩大并拥有独立法人地位[5]。同时，三大监管机构将致力于建立单一监管规则，规范监管标准，收集微观审慎监管信息，协助解决成员国的监管分歧；各成员国仍承担金融机构的日常监管职责，对问题机构的救援行动仍由成员国自身承担；在欧洲系统风险理事会中设立指导委员会，旨在加强监管机构之间的合作，创造良好的监管文化和统一的监管实践。
      三是全面加强金融机构风险管理。金融危机爆发以来，欧盟采取多项金融监管立法改革措施全面加强风险管理，提高消费者保护力度。第一，提交资本金要求指示修正案。旨在通过创立监管高层定期会晤机制，加强对跨国银行集团的监管，明确界定资本金概念，规范证券化负债等措施，加强风险管理，提高跨国银行监管水平。第二，提出对信用评级机构监管提议，要求信用评级机构必须公布信用评级方法和模型，并引入信用评级机构注册制。第三，出台存款保障计划修正案，要求在2011年底前，将最低存款保障金从5万欧元提高至10万欧元并将支付时限天数减至20天，补偿程度扩大到储备金的100%。第四，公布基金经理监管提案，要求管理1亿欧元以上资金的基金经理必须被明确授权，并确保所有基金具备有效风险补偿能力和利益冲突管理系统。
      二、国际金融监管立法改革新动向
      总览美英及欧盟金融监管立法改革方案，虽然各项改革措施和具体内容存在一定差异，反映出了三方在金融监管立法改革方面的不同态度和利益诉求。但是三方改革更多存在的是共同之处，折射出后危机时代下国际金融监管立法改革的新动向。
      （一）摒弃新自由主义的监管理念，但仍然坚持市场主导原则
      此次金融危机使美国奉若神明的“最好的监管就是最少的监管”的新自由主义监管理念受到重创。对市场调节机制的盲目迷信、对自由放任理念的过分崇尚，是监管缺失的主要思想根源。在经济环境向好时，过于依赖市场约束和机构自律的“轻触式监管”，虽然能够充分发挥金融主体的积极作用，但也助长了其冒险主义倾向，并非所有金融机构都将股东和客户利益放在第一位，金融欺诈和金融冒险是金融机构利益驱动的自然产物，金融机构作为特殊经济主体，一旦违规产生风险必将对社会带来极大损害。美联储主席伯南克曾说：“依靠市场纪律不应该同自由放任政策相混淆，市场纪律通常需要政府监督的支持”。但正如索罗斯所说一样：“政府从放任市场转变成过度监管，将从一个极端走向另一个极端。”如何把握好监管的“度”，是监管改革必须关注的重要问题。从三方改革方案来看，依然保持了市场主导的监管原则，其初衷在于弥补监管漏洞，调整金融市场与金融消费者、监管机构之间失衡状态，维护金融体系稳定，而非对金融市场做出严格管制[6]。美国改革方案虽然扩大了监管范围并提高了监管要求，例如《改革白皮书》要求对冲基金和私人资产池进行注册，提高所有银行和银行控股公司资本金水平和其他审慎标准，将信用违约互换纳入监管范畴等，但监管机构并非对其金融市场进行直接干预，只是将其纳入监管视野并提高其透明度和监管标准。英国改革方案则几乎未涉及金融机构和金融市场运行限制，而是更多地通过监管机构自身调整来保证金融运行安全。欧盟虽然提出多项全面加强风险管理的法案，但其宗旨在于使金融业遵循实体经济发展规律，而非脱离实体经济的自我膨胀。由此可见，国际监管改革理念并未因金融危机而因噎废食，回归到严格管制的监管路径，而是在坚持市场主导原则的基础上，通过扩大监管范围，提高监管标准，加强监管协调等弥补监管漏洞，这与金融创新快速发展的现实是相吻合的。
      （二）加强投资者和消费者保护在监管公共政策目标中得到更多体现
      完善的金融投资者和消费者保护措施是发达金融体系的共同特征，也是增强本国金融体系国际竞争力的重要因素。金融危机暴露出的一个重要问题是，金融衍生产品的复杂性以及信息的不对称性使得市场微观主体难以对其金融产品特征和风险做出评估，从而无法做出审慎的交易决策。次级抵押贷款的消费者也正是没有充分认识到可调整利率贷款一旦利率重新定价后可能带来还款压力剧增的风险，而陷入“掠夺性贷款”（PredatoryLending）（注释7：“掠夺性贷款”是指以不了解信贷市场，且信用记录较低的购房者或借款者为目标，是一种有误导性或欺诈性的贷款行为。掠夺性贷款机构往往不考虑借款人的信用记录，直接向贷款申请人收取更高的利率。）的圈套。投资者对复杂金融衍生产品的构造和风险理解也明显不足，只能被动依赖于外部独立评级机构提供的信用评级。为此，重树投资者和消费者保护的监管目标成为国际金融监管改革的重要方面。美国《改革白皮书》提出设立一个独立的金融保护机构——金融消费者保护局（CFPA），整合现有分散在除证券和期货监管机构之外的众多联邦监管机构中的消费者保护监管权，统一对消费者和投资者提供保障，有效弥补多头监管带来的监管漏洞。为进一步明确CFPA的职责，2009年6月30日美国财政部根据《改革白皮书》起草了《金融消费者保护局法案》（注释8：《金融消费者保护局法案》明确了CFPA的具体职责：1．在保护消费者和促进金融创新中寻求平衡。2．整合消费者权益保护的相关规定，将当前散布于多个部门的金融系统保护消费者权利的职责整合到CFPA。3．控制消费者风险，负责监控市场可能给消费者带来的持续性风险，评估向消费者提供的消费金融产品或服务的风险情况。4．衡量收益与风险，在监管所带来的收益与获取信用的成本、金融机构负担之间作出权衡。5．促进监管流程清晰、统一。6．设立受灾者救济基金。（参见http://www.ustreas.gov/press/releases/tg189.htm，2009－7－1.））并向国会提交，2009年10月22日，美国众议院金融服务委员会通过该法案，这是美国监管改革的又一重要里程碑。根据该法案，CFPA将整合目前分散于七大金融监管机构的消费者保护职能，并负责促进公平透明的金融产品市场，确保消费者保护条例能公平制定和积极实施，保护金融消费者免遭不公平待遇或欺诈行为。CFPA也将成为美国政府首次授权的单独的监管所有消费者金融产品提供商的监管机构。在此基础上，美联储于2009年7月23日向国会提交《诚实借贷法》（Truth in Lending Act）Z条款（注释9：美国国会于1968通过《诚实借贷法》，这项法律共分为四个章节，具体实施条款是Z条款，该法核心内容是要求各类授信机构和赊销商公开信息，使消费者能够比较不同授信机构发放的同类消费性贷款，从中找出适合消费者需要的信贷产品，防止消费者在信息不充分的情况下使用消费信贷。随着金融创新层出不穷，消费者有时难以准确理解和比较各种贷款产品。尽管《诚实借贷法》要求向消费者披露重要信息以供消费者作出选择，但现行规定不能有效涵盖复杂金融产品风险特征的情况。）议案，主要内容是关于修改限额抵押贷款和房屋净值信用额度贷款的信息披露规则，以期进一步加强消费者保护。（注释10：2009年1月，美联储决定对Z条款下的开放性信贷（open－end credit）进行修改。2009年7月，美联储对Z条款下的限额抵押贷款（closed－end mortgage loan）和房屋净值信用额度贷款（HELOCs）提出修改议案：一是对包括自置居住贷款、再贷款、其他固定期限贷款、限额抵押贷款等广泛信息披露修改；二是加强对房产净值抵押款的信息披露。其目的是使消费者能获得需要的重要信息，尤其是潜在风险特征如利率调整、提前预付罚金、负摊销等。（参见http://www.federalreserve.gov/newsevents/press/bcreg/20090723a.htm，2009－7－23.））英国改革方案中也专门论述了保护消费者利益的各项具体措施，该方案指出，必须采取措施增强金融服务能力，要求金融机构提供简单、透明度高的金融产品，并承诺及时更新监管体系，出台保护消费者的解决办法，确保消费者赔款迅速、有效。欧盟则进一步加强信用评级公司监管，对其在业务范围、治理结构、评级方法及透明度等方面采取更为严格的监管，并且大幅度提高了存款保障金额及补偿比率，这些对消费者利益保护都有着实质影响。
      （三）重新审视金融创新业务风险，突出系统性风险监管
      金融危机表明，金融业务经营模式已经发生了根本变化，监管当局必须从一个全新的角度去分析、识别、监测金融机构的风险状况。金融业务经营模式已经从“购买——持有”战略变为了“发起——分散”模式。金融工具创新，特别是信用衍生品市场和资产证券化技术的互动有力地推动了金融业务经营模式的转变。面对迅速发展的市场创新和日益复杂的产品创新，单纯依赖信息披露来保护投资者利益已经滞后于创新步伐。因此，监管机构仅仅做到确保信息的真实披露，或完全依靠对透明度的监管是不够的。同时由于金融体系中相互传导的原因，监管机构如果只关注一个产品表面上的风险，也是远远不够的，要求能够审慎地评估金融产品，洞悉其对整个金融体系的风险，做到见微知著。三方改革方案在重新审视金融创新业务产生的风险变化的同时，特别将控制系统风险作为首要任务[7]。美国《改革白皮书》针对系统性金融风险监管的缺失和漏洞，提出了彻底的改进意见：一是增设金融服务监管委员会，主要负责收集、识别、监测系统性金融风险；二是建立新型危机处理机制和救助程序，赋予政府必要的政策工具应对金融危机，加强危机处理时监管机构之间的协调，以此提高危机处理效率。三是将美联储打造为“超级监管者”，赋予其更大的权力，使其能对所有大型金融机构进行严格、持续的监管[8]。在《改革白皮书》基础上，为继续推动金融改革的立法保障，2009年7月22日美国政府向国会提交了《2009金融服务监督理事会法》、《2009银行控股公司现代化法》、《2009银行控股公司和存款机构监管改进法》、《2009美国保险局法》、《2009投资者保护法》等五项加强金融系统性风险监管的法案，旨在对所有金融机构加强严格统一监管，并建立针对金融体系风险监控、缓释和积极应对的监管体制。（注释11：为继续推动金融改革的立法保障，保障金融消费者和投资者获得公平的金融服务，2009年7月22日美国政府向国会提交了上述五项加强金融系统性风险监管的立法方案。（参见http://www.treas.gov/press/release/tg227.htm，2009－7－22.））英国改革方案也特别强调加强对系统重要性公司和系统性风险的监管，并明确其监管目标是降低系统重要性机构倒闭风险和影响，抑制过度信贷扩张，提高金融体系抗冲击能力。并提出建立金融稳定理事会，其职责主要是分析和调查英国经济金融稳定中可能出现的风险。同时，赋予了金融服务局更大的监管权力，加强不同金融体系间系统性风险的监测、评估，必要时采取措施予以缓解。欧盟则提出了“双轨制”的监管改革方案，其核心是宏观审慎监管和微观审慎监管紧密结合，并在组织架构上采取“双点型”，即在宏观层面建立欧洲系统风险理事会，执行宏观层面的审慎监管；在微观层面上设立欧洲金融监管体系，对成员国之间进行监管协调，形成监管网络，分别实施机构个别监管，确保各金融机构稳健经营。欧盟力图通过宏观与微观监管框架的衔接，全面控制系统性风险，以此增进金融稳定。