论我国职务犯罪侦查权重构

　 2．内部分割的弊端。

　 由于四个机构具有独立的侦查职能，分别拥有自己的一套队伍，相互不存在隶属关系，在行使各自侦查权时，力量分散，容易造成不利后果：第一，不利于打击职务犯罪。如何有效打击、惩治职务犯罪，已成为党和国家面临的头等问题。最近几年，打击职务犯罪尽管已取得了巨大成就，但是，仍然有相当多的犯罪分子逍遥法外，引起公众的不满，究其原因，侦查部门分割，力量分散，遇到问题时，互相推诿，贻误战机等侦查体制存在的问题已成为检察机关改革的重要课题。第二，浪费了十分有限的司法资源。我国司法资源有限，对检察机关的投入比较薄弱，职务犯罪侦查能力就先天不足。同时检察机关还承担法律监督、公诉、批捕等任务，这也会对侦查职能产生影响。在此种情况下侦查机构的分割，各自为战，不利于资源合理利用，增加了办案成本。第三，不利于提高侦查专业化水平。侦查机构多元，职能的分散，侦查人员庞杂，侦查“专业化”水平低，办案质量难以保证。

　 （二）侦查权的外部分割

　 在司法实践中，我国职务犯罪的主体和违纪主体之间存在着大量的交叉重合。尽管在理论上，法律和政策对一般腐败问题和职务犯罪的分工规定较明确。{28}但是纪检、监察和检察机关之间会出现职能的交叉混合，导致检察院的侦查权受到外部分割。

　 1．纪检、监察措施代替侦查措施。

　 按照现行法律规定，公务人员的违法违纪以及犯罪的线索，纪检、监察和检察院均有权力受理。实践中，纪检、监察部门具有处理的优先性。如果按照既定程序进行，这并不构成对检察机关侦查权的冲击，因为如果纪检、监察部门发现犯罪线索，按照法律规定，移送检察机关按照司法程序处理。但是，现实情况往往不是如此，有时移送并没有及时办理。实际操作中，纪检/监察部门往往在查清全部事实后移送。由于纪委在我国反腐败中的领导地位，已经结案的卷宗也就为职务犯罪的侦查划定了范围。纪检、监察的行政措施代替侦查手段。接下来，案件为了符合法定的形式，有些检察机构就按照纪委、监察部门定过的“调子”履行司法程序，重复纪检、监察部门所做的工作。

　 2.侦查措施与纪检措施混同。

　 侦查措施与纪检措施的混同主要发生在纪检、监察、检察院三机关联合办案过程中。我国目前已确立了党委统一领导、党政齐抓共管、纪委牵头协调、部门各负其责、人民群众广泛参与的反腐败领导格局和工作机制。纪委集中力量查办比较重要或复杂的案件，同时发挥组织协调作用。可见，纪检部门是查办大要案的牵头协调部门，同时纪检机关查办的违纪违法案件往往成为检察机关查办腐败犯罪案件的重要来源。三家联合办案的形式的格局，是在反腐败工作的实践中逐步形成的，并且在反腐败斗争中取得了丰硕的成果，特别是一些具有全国影响的大案、要案都是在中央纪委的组织协调下，由纪检、监察机关和检察机关密切配合才得以突破的。在这样一种兼有纪律审查程序性质，又有刑事司法程序性质的混合程序中，纪检部门可以凭借检察机关的强制措施增强办案的强度，司法机关以“两规”、“两指”{29}减轻无法律依据的压力。在联合办案的过程中，司法机关的侦查措施和纪检部门的调查，相互借用，相互混同。

　 （三）问题的解决

　 1．权力内部分割的解决。

　 目前，职务犯罪侦查权由检察机关的多个内设部门行使，这在一定程度上造成了基层检察机关各自为政、腐败犯罪信息浪费等问题。为了更好地优化基层检察机关内部侦查资源，有必要对现在拥有侦查权的内设部门进行整合，在检察机关成立统一的腐败犯罪侦查局，以确保腐败犯罪侦查工作深入开展。特别是在基层检察机关，因为渎职侵权案件的抗干扰性较差，渎职侵权案件的查处举步维艰，大多数基层反渎职侵权局处于无案可办的局面。而反贪污贿赂侦查工作却常常是人手不够周转，案多人少的矛盾突出。同时贪污贿赂犯罪与渎职侵权犯罪往往相互交叉，在查办贪污贿赂案件的同时查办渎职侵权案件不但成功率高，而且抗干扰的能力较强。所以首先应当将反贪污贿赂局和反渎职侵权局予以合并，统一为职务犯罪侦查局。{30}

　 另外，由于民事行政检察部门和监所检察部门的主业是对诉讼程序进行监督，犯罪侦查只是兼职，侦查人员和侦查能力薄弱。所以应将民事行政检察部门和监所检察部门的侦查权予以收回，统一回归至职务犯罪侦查局。但它们可以利用自身业务的优势，提供犯罪线索，为侦查部门提供必要的协助。举报中心则应该把精力放在积极开展举报宣传和为职务犯罪侦查提供线索上，不宜行使侦查权。腐败犯罪侦查局统一行使职务犯罪案件的侦查工作，一方面整合优化了侦查资源，另一方面形成了信息资源共享，有利于腐败犯罪侦查工作的顺利开展，提高了侦查机构的工作效率。

　 2.权力外部分割的解决。

　 纪检部门作为党、国家的一个廉政部门，应当享有对腐败的调查权，但纪律审查程序的制定应当以不违反法律为基本原则，任何一项审查手段，任何一种审查发生，都不得违反宪法、法律的规定，造成对被审查者人权的侵犯。对于司法机关来说，纪检也处于领导地位。{31}“检察院在依法独立行使检察权的过程中，必须坚持中国共产党的领导，这是中国检察制度的重要特点之一。”但是“党对检察工作的领导主要是方针、政策的领导。”{32} 不是具体案件办理过程中的指挥与服从关系。纪检部门不应侵占司法机关独立侦查权；而司法机关在接受纪检机关领导的时候，不能丧失刑事司法的独立品格，不能无原则地运用司法力量完成纪检机关的纪律审查任务，更不能借助纪检机关的纪律审查程序完成司法立案审查任务。还应进一步厘清两者的职责范围，明确界限，如明确案件的管辖范围，制定严格的移送程序；公务人员涉嫌犯罪，必须移送司法机关处理；案件进入司法程序后，就必须由检察机关独立行使侦查权，纪检部门不得干涉。

　 四、结语

　 鉴于职务犯罪这一权力型犯罪的特点以及巨大的危害性，我们需要建立一个独立的、权威的侦查机构来应对这种特殊的犯罪。问题的解决，在理论上是清晰的，它似乎可以为我们提供圆满的解决方案。但是，实践是复杂的，看似简单的问题涉及宪政、司法体制调整的深层次的问题，还有很长的路要走。
 

【参考文献】
{1} 普通侦查权是指《刑事诉讼法》第二编第二章关于侦查的规定，侦查措施包括讯问犯罪嫌疑人，询问证人，勘验检查、搜查，扣押物证，书证，鉴定，通缉等7种。 {2} 有权对任何政府部门或社会、私营机构及人员进行各项查询或调查，查阅由政府雇员保存的与政府任何部门工作有关的一切记录、手册及文件；有权搜查、检查及扣押任何认为作为物证的物品；有权检查任何涉嫌贪污者的银行账户和保险箱，并限制其对财产的处理；有权进入任何政府楼宇及要求其出示任何与职责有关的内部通令、指示、工作手册或训令等文件；有权要求任何人士提供工作中所需要的任何资料，包括要求涉嫌人提供宣誓书和书面证词，列举其私人财产数额种类、开支、负债数字及调离香港的任何款项和财物。 {3}即贪污调查局局长、副局长、首席特别调查员或特别调查员可以在无逮捕证的情况下，逮捕任何涉嫌犯该法规定之罪者，或者逮捕被合理控告、有可靠情报或合理怀疑表明其涉嫌犯该法规定之罪者；被逮捕者应押送贪污调查局或警察局。 {4}如第25条将以下几种行为规定为犯罪：任何人拒绝局长或被授权的任何警官进入或搜查、出人任何地方；攻击、妨碍、阻止或拖延局长或警官进入本法规定有权进入的地方或依法执行公务；不能遵从局长或依本法执行职责的任何警官的合法要求；拒绝或忽视提供其被合理要求并有能力提供的资料。 {5} 参见刘守芬、李淳主编：《新加坡廉政法律制度研究》，北京大学出版社2003年版，第88-99页。 {6} 当然，这些措施和执法机关采取的其他强制性侦查措施，都要经过法院授权。美国秉承英国普通法的思想，也建立了侦查程序的严格的司法审查机制，作为公民权利救济的重要途径。 {7} 参见王云海：《美国的贿赂罪-实体法与程序法》，中国政法大学出版社2002年版，第91-93页。 {8} 独立检察官的前身为特别检察官，特别检察官是美国联邦司法部长为调查对总统及其他政府高级官员的指控而专门任命的职位。1978年10月，美国国会颁布了《政府道德法》，其中对特别检察官的任免和职权作出了明确的规定。这部法律的颁布，标志着美国独立检察官制度的正式确立。 {9} 即受到了弹劾或被判处有罪、其他正当理由、身心障碍及实质上妨碍履行职务的其他理由。参见前引{7}，王云海书，第105-127页。 {10} 司法部长有权解除独立检察官的职务，但自1978年独立检察官制度正式确立以来，还没有独立检察官被司法部长解职的情况发生。 {11} 有学者认为，检察机关的机动侦查权是指法律为了保证人民检察院充分履行法律监督职能，而赋予人民检察院对自身管辖之外的刑事案件，根据需要机动行使的侦查权。参见朱广东：《浅谈人民检察院机动侦查权的立法完善》，《河南政法干部管理学院学报》1999年第3期。 {12}所谓相互交织案件，是指公安机关查办的刑事案件中涉及腐败犯罪案件，检察机关查办的腐败案件中涉及公安机关管辖的刑事案件。 {13}紧密相关的案件主要指职务犯罪案件的上游犯罪和下游犯罪。 {14}在徇私枉法罪、徇私舞弊不移交刑事案件罪中，往往具有上游犯罪，上游行为是本案立案侦查的条件。再如，贪污贿赂等犯罪往往与洗钱、窝赃等下游犯罪相联系。 {15}参见《联合国反腐败公约》第23、24、25条。 {16}1979年《刑事诉讼法》第13条第2款规定的"贪污罪、侵犯公民民主权利罪、渎职罪以及人民检察院认为需要自己直接受理的其他案件，由人民检察院立案侦查和决定是否提起公诉。" {17}20世纪90年代初期，由于地方财政困难，一些检察院出于利益驱动有滥用机动侦查权的情况，如1993年、1994年盛行全国的检察机关打假行动就是例证，一定程序上损害了检察院的形象，影响了同其它执法机关的关系，加之立法时的部门权利之争和受某些学术观点的影响，其结果导致了法律对检察院的机动侦查权严加限制几近剥夺。 {18}参见《刑事诉讼法》第18条第2款规定。 {19} 参见《刑事诉讼法》第131-134条规定。 {20} 按照《刑事诉讼法》第132条规定，拘留、逮捕的执行权由公安机关执行。 {21}1989年最高人民检察院、公安部《关于公安机关协助人民检察院对重大经济案件使用技侦手段有关问题的答复》规定："对经济案件，一般地不要使用技术侦查手段。对于极少数重大经济犯罪案件主要是贪污贿赂案件和重大的经济犯罪嫌疑分子必须使用技术侦查手段的，要十分慎重地经过严格审批手续后，由公安机关协助使用。" {22}1993年颁布的《国家安全法》第10条规定："国家安全机关因侦查危害国家安全行为的需要，根据国家有关规定，经过严格的批准手续，可以采取技术侦查措施。" {23}1995年颁布的《人民警察法》第16条规定："公安机关因侦查犯罪的需要，根据国家有关规定，经过严格的批准手续，可以采取技术侦查措施。" {24}[美]H.W一埃尔曼：《比较法律文化》，贺卫方、高鸿钧译，清华大学出版社2002年版，第134页。 {25}[法]孟德斯鸠：《论法的精神（上）》，张雁深译，商务印书馆1961年版，第154页。 {26} 参见我国《刑事诉讼法》第12条规定。 {27} 参见最高人民检察院2004年11月下发的《关于调整人民检察院直接受理案件侦查分工的通知》。 {28}除了由检察机关依据《宪法》和《刑事诉讼法》授权行使的司法调查权外，还存在着纪检、监察机关依据《中国共产党党章》和《监察法》行使的违纪调查（一般也称为腐败犯罪的非司法调查权）。 {29} 纪检、监察部门的"两规"、"两指"措施虽然不属于司法羁押范畴，但实际上也带一定的强制性质。 {30} 一些省、市、县检察院也有整合反贪、读检部门，成立职务犯罪侦查局的成功实践。如重庆市于1998年建立了反贪与法纪合并的职务犯罪侦查局。北京市通州区、云南省个旧市等地也将反贪与法纪合并成立职务犯罪侦查局，并报当地编制委员会获准审批。 {31} 孙谦主编：《中国检察制度论纲》，人民出版社2004年版，第50页。 {32} 陈兴实主编：《检察业务新论》，中国检察出版社1999年版，第34页。