试析行政处罚法中听证程序的缺陷与完善

来源:岁月联盟 作者:邱天培 时间:2014-10-06

  二、我国行政处罚法中的听证程序的完善

  (一)适当扩大并且明确行政处罚听证程序的适用范围
  首先,通过出台相关司法解释或修改现有行政处罚法,合理扩大适用听证程序的行政处罚决定的范围,同时明确规定适用听证的行政处罚类型,使得公民在申请听证时有法可依。笔者认为拓宽范围的方式可用排除性条文表述,即作一个最低处罚标准,低于该标准的处罚即认定为对公民影响较小的处罚决定,不适用听证程序。这可以最大限度的保障公民合法权益下同时保证行政资源的有效利用。
  这里提到了排除性条款,那么关键问题出现了,假如以确定适用范围下限为解决办法的话,关于行政处罚法中的关于人身罚的排除性条款的问题该如何解决呢?答案是显而易见的。行政立法将最为严厉的行政拘留排除在行政听证范围之外,不管是基于任何的理由,无论是在理论上还是在逻辑上,都是无法成立的。行政处罚法的立法原意应是保障公民的权益。而该条文根本就与立法原意相去甚远,这样的条款将公民最重要的权益排除在外,即便其他处罚决定都适用听证程序;限制人身自由的处罚决定却与听证无缘,听证程序对公民的保障又能有多少呢。将行政听证制度的适用范围扩大到限制人身自由的行政处罚,是促进行政机关依法行政、行政公开公正、保障公民合法权益也是我国行政机关构建新型服务性政府的必然要求,是我国行政法的价值内涵的重要体现,也将是我国行政程序法的必然发展趋势。
  (二)确立听证笔录案卷排他性原则
  听证应坚持“案卷排他原则”,这是毋庸置疑的。因为,听证的目的是对行政决策进行判断与决定,通过听证保证行政行为的公开性与公平性;而听证笔录是记录整听证过程的重要文书,其可以说代表了整个听证过程。假如如此重要的文书却仅仅是行政决策的依据之一,不具备终局法律效力的话,那么听证程序决定行政决策的效果也肯定将大打折扣。
  《行政处罚法》第42条第1款第7项规定:“听证应当制作笔录,笔录应当交当事人审核无误后签字或者盖章。”听证笔录在该条文中所显现的效力可谓是苍白无力。虽然后来的《行政许可法》明确规定“行政机关应当根据听证笔录,做出行政许可决定”,但这对行政处罚法中的听证程序仍然不具实际意义。因此,笔者认为,将《行政许可法》中的听证笔录排他性原则也引入至《行政处罚法》中,对保障行政处罚法中听证程序的公正性、减低公众对现今听证程序的怀疑及不满情绪有很大帮助。
  那么,在实际运行和操作中,我们又应该使得这项重要的原则得以实施呢。
  首先,必须以于听证笔录上所记载的的观点、意见和证据为最优先。请各位注意的是,是以“所记载的.....”为最优先,这是对笔录效力的绝对肯定,这才能使得听证笔录作为行政决策的唯一依据。其次,必须将听证笔录的内容、格式、保管要求、核实程序用立法的形式进行明确严格的规定。后者是前者的前提只有对听证笔录的各方面都进行了严格的规定,那么该笔录才有足够的公信力作为行政决策的唯一依据,这是程序正义的要求,同时也是限制行政机关权力的重要措施;退一步讲,即使听证结果不如当事人预期,由于有了严格规范的听证笔录作为依据,也能降低当事人的不满情绪。
  (三)建立有效的监督机制和救助途径
  在上文中笔者已经详细论述了现今行政处罚法中听证程序的各种缺陷,因此,为了完善行政听证制度,使之真正发挥作用,非常必要的建立与之相适应的监督、救济机制。其中最重要的就是要建立起行政听证程序中法律责任追究机制。因为这一机制对于行政主体而言是一种监督,于相对人则是一种权利救济。即使我们的听证制度设计得再完美,如果没有相对应的法律责任机制,也无法得到真正有效的实行。我国行政听证苍白无力的原因在于,行政主体在听证程序的具体规定上有巨大的自由裁量权。缺乏有效的法律责任追究机制,行政听证也不过就是一纸空文。
  另外,我们要建立全面有效的监督机制,如以社会组织、社会舆论监督听证行为,以立法机关、司法机关监督听证行为等。除了完善有关立法,并通过司法机关进行有效监督外,舆论监督是一项非常有力的武器,随着社会民主进程的发展,舆论监督在其中扮演者日益重要的角色。保障舆论自由,通过舆论形成强大的社会监督,通过人民来监督,再加上法律上的保障,这样才能形成一个完善的行政听证监督机制。
  把听证程序引入到行政处罚法中的这项举措在当年在我国是一项重要的举措,然而,从十几年间的实践来看,效果并不尽如人意。造成这种现象的原因是多方面的,有其本身立法上的缺陷,也有社会法治观念的有待提高,而更多的往往是具体实施过程中的不足。针对这些缺陷,本文从立法技术、执法监督、社会法律观念等几个方面提出了一些看法,限于作者水平,还有待于今后进一步提高,希望本文能对行政听证制度的发展有所助益。

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