试论行政法视野下的城管职权整合问题探析

　　二、城管职权整合背后的行政法学理念

　　从城管职权的整合看，其涉及的行政法学理念是较为丰富的。这也体现了城管在当今行政管理体制中的重要作用。行政法学的旨趣在于检讨行政应如何受到法的拘束，以确保人民的基本权利。因此，探讨城管职权整合的行政法学理念时务必围绕“约束行政机关权利，保障相对人基本权利”的宗旨展开。以下笔者将从规范行政职权的行使，高效便民原则及服务行政理念这三个方面进行分析，以便给予行政职权整合模式的更多支持。
　　（一）规范行政职权之行使
　　规范行政职权的行使，防止行政职权的滥用，是行政法所关注之重点。有学者还专门提出了“行政滥用职权”之概念，认为行政滥用职权是指行政主体在行使行政权力或者履行行政管理职能的过程中对法律赋予的行政职权不规范或者超常规的使用。那么，如何才能防止行政机关滥用行政权力便成为行政法治所急需解决的问题。纵观现有做法无不体现于三个层面，即源头控权（规范行政法制）、完善行政程序及事后的监督与救济。为完善这三个层面的需求，行政法学人前赴后继，不辞辛劳而奔波忙碌，政府也为达到良性之治寻求着良方，“大综合执法”便是一例。
　　在未开启“大综合”之门前，作为弱势一方的相对人在接受处罚时，甚至不清楚处罚他的主体是谁，为什么有好几个行政机关就同一事由找我接受处罚？等等。这就是多头执法、职能交叉的问题。在职权整合之后，这些困顿便不解自破。

　　其次，职权规范行使的另一个问题是，在未整合前部门之间存在着利益之争，就极容易产生职权滥用的问题。计划经济体制所遗留的行政机构臃肿、职能交叉重叠、人浮于事、效率低下的现象依存。改革开放至今，虽在行政体制改革上下了工夫，但就部门行政职权而言，尚存在着职权交叉重叠，尤其在城管执法的问题上更是显见。
　　在城管职权整合之后，行政综合行政执法局集2000多项行政执法权，包括发展改革、教育、民政、劳动保障、交通、林业、文化广电新闻出版、卫生、计生、环保、安监等部门行使的行政处罚及与之相关的行政强制、监督检查职能。这样，这些职权的行使主体便已明确，相对人的救济也便有了明确的处理机关，从而使行政职权得到规范行使。
　　（二）高效便民原则
　　谈及高效便民原则，首先从高效谈起，行政中的高效所需的具体要求中，一项重要的内容便是完善行政组织法制体系，优化组织结构，提高行政人员素质上。城管职权的整合便是组织结构的优化，将县部门的权力下放到城管执法大队，以形成县乡合力，从而保障了行政执法的效率。
　　其次，对于便民而言，凡对行政法有所了解者皆知，便民主要体现在政府的“窗口”上，其中最能体现便民的当属《行政许可法》中关于集中办理与联合办理的问题。综合执法局佛堂大队为体现便民，亦设立了一个类似行政审批中心的便民服务大厅，主要在于解决相对人在处罚或被采取行政强制措施后接受处理的问题。原先部分职权由于未被整合到执法大队，相对人接受处理必须跑县城，这难免给相对人带来很大不便，因此从便民这种理念上讲，这当属地方政府管理创新的一种追求方向。
　　（三）服务行政理念
　　除了对公共行政事务进行管理外，行政权的最大使命就在于不遗余力地为社会成员提供优质的公共服务。自十七大报告首次明确建设服务型政府是加快行政管理体制改革的重要举措，强调要以“公共服务”作为政府职责体系整合的核心内容以来，我国一直朝着服务型政府的方向努力，这点在进行“大综合”创新上也有所体现。
　　在服务行政逐渐走上政府工作舞台的今天，这种服务行政的理念不仅仅是体现在职权整合后的城管上。虽然，综合执法局目前尚不足以在服务行政领域大范围开展活动，其过多地职责在于规制行政以提供社会发展之必要秩序，但其在整个职权运行过程中，也无不体现着服务行政的理念。

　　三、“大综合执法”模式推广的价值及路径

　　以上论述了城管职权整合中所体现的行政法学理念，确实在这些理念之下，我们看到了行政执法的效果。的确，行政执法的“大综合”，不是简单的职能1+1，也不是人员的1+1，而是1+1>2的全新构架。
　　既然从行政职权的产生，现行规范的支持及行政法学理念与整合后的成效进行了“大综合执法“模式在行政法治、现实效果上的论证，那么模式的推广自然有其施展的空间。以下就简谈推广的价值及路径。
　　既然是试点，必有望在更广的范围内推广。随着改革开放的不断深入，经济社会的进一步发展，政府的职能问题正面临着越来越大的考验。当然，从行政法的角度去思考，只要能够有效地限制行政主体之权利而保障相对人权利的情况下，都是能够在当代中国社会开展运行的。“大综合执法”模式之所以能够取得成绩，主要是切实解决了当前城管执法问题的现实状况，不光解决了城管执法自身的问题，还在一定意义上推进了我国基层职权的改革。义乌城管用自己对行政管理体制的创新有效地解决了城管执法的困顿，从而为“大综合执法”的试点增添了推广价值。
　　通过本文上述论述，“大综合执法”模式符合现行法律的规定，也符合现代行政法治所追求的价值目标，因此不妨在一定范围内不断扩张。笔者认为，“大综合执法”模式可以在全国部分城市先行展开，如各省、自治区、直辖市内的部分区县先展开，再于省内推广。当然，过程中，可有相应的行政立法予以保障。因为，职权的整合需要一定的过程，循序渐进；否则容易导致职权混乱，从而在短期内形成职权行使的混沌。
　　随着我国依法治国理念的不断深化，特别是依法行政已越来越被社会各界所重视，加之城市社会的不断进步，城市管理的要求也在逐渐地提升，城市管理中的行政法问题更是政府与行政法学人所需关注的。行政职权的融合是城市治理的一种创新之举，在取得成效的背后，也应思考是否尚存不足，尤其是涉及到权利救济的内容，陷于本文的研究旨趣及篇幅在此只能稍带提及。