试论非正常信访的特点和原因及对策

2、探索建立保护弱势群体利益的救济制度。
当前全国各地的经济文化发展很不平衡，社会分化现象加剧，应当建立对困难群众特殊的制度保护机制，为他们提供寻求权利救济的合法途径，避免其因为生活困难而采取过激行为。有一部分非正常上访问题，因政策等原因失去了解决条件，而上访人家庭又特别困难。对此，不仅要做认真细致的思想教育工作，更要通过社会救济方式来保障上访人的正常生活，从而实现息访，这就需要设立专门的救济资金，国际上部分国家和地区的做法是设立一个救助公共基金，通过政府预算拨款、慈善募捐以及将服刑人员服刑期间的劳动收入统一纳入募集基金，专款专用，实行透明化管理。[注⑤：宋明映，《涉法上访的成因及预防》，《公安调研论文集》，2008年：41]
3、充分发挥基层调解作用。
调解机制具有的优势一是解决方式较为和平，增加了纠纷双方和解的机会，减少对抗性，利于维护社会和谐稳定；二是解决成本较为经济。我国著名学者范愉教授认为：“诉讼外纠纷解决机制为当事人提供了多种低成本的纠纷解决程序，减少了社会对司法的投入，节约了社会资源”。[注⑥：王旭东，《关于当前公安信访制度的调查与思考》，《公安调研电子期刊》2009年第70期：3]事实上，我国已经逐步建立起了具有中国特色的调解机制并发挥了良好的作用，比如人民调解委员会的调解、劳动争议处理制度、商事仲裁、消费者纠纷解决机制、行政调解和裁决、交通事故处理办法、医疗纠纷处理机制、信访制度以及工青妇等群团组织的协调处理制度，只是近年来其职能作用有所弱化。因此，在基层乡镇、街道应建立调解中心，健全基层信访调处网络，筑牢第一道防线，一旦发现矛盾隐患和不和谐问题，及时采取措施，迅速化解处理，力争将消极因素化解在萌芽状态。
（二）控制无理信访
1、建立信访信息通报机制。
转型期间法律关系较为复杂，由于社会的发展、制度的变迁、认识能力的限制，党委政府在制定政策初期无法预知可能出现的所有问题，因此必须加强政府决策的法律可行性分析，从源头上控制非正常信访。即针对因企业改制、劳动及社会保障、城镇拆迁安置、“三农”等问题引发的非正常信访现象当中个案所蕴含的讯息，妥善运用这种信访资源做好决策，同时把围绕社会热点难点问题作为普法工作的重点，鼓励涉及的各利益方进行公开辩论、讨论，广泛增加新闻舆论对政策报道，让政府决策更加透明更加理性，从而更让社会各界接受和理解。在此基础上建立信访信息通报机制，即凡涉及全国、全省、全市的共性问题，如对越自卫反击战复退人员问题、原代课人员问题、国有企业改制遗留问题、“三农”问题等，要形成上下一致的口径答复，防止因相互攀比、答复不一出现被动局面。
2、建立信访部门联动机制。
由于非正常信访的牵涉面较广，在各地应成立信访联动指挥部，公安、法院、司法、民政、社保、卫生等有关部门负责人都应参与其中，各司其职，事前预防，形成合力。各部门和单位对于需要协调处理的，也可以向联动指挥部汇报，由联动指挥部安排协调，不仅可以解决各单位之间“扯皮”现象，更能有效地整合资源，化解非正常信访案件。平时加强交流沟通，从全局层面及时把握信访动态，把非正常信访苗头发现、解决在基层。
3、完善信访案件听证机制
《信访条例》第31条规定：“对重大、复杂、疑难的信访事项，可以举行听证。听证应公开举行，通过质询、辩论、评议、合议等方式，查清事实，分清责任。”对影响较大的或老上访户的信访案件，实行听证办理制度，就是安排各方当事人同时到指定场所，必要时邀请人大代表、政协委员或其他人参加旁听，由当事人进行陈述和答辩，组织当事人进行质证，通过这种公开透明的形式讲清事实，核实证据，以决定是否提起再审或是否终结涉诉信访，籍此搭建公民与国家机关平等对话、多方参与的平台，促进了信访处理决定的民主化、公开化、公正化、科学化乃至法治化。同时，听证会的程序严谨、旁听人员较多、新闻媒体给予现场报道，对部分无理上访者产生一定的震慑作用。[注⑦：胡冠武，《紧急治安事件与对策》，中国人民公安大学出版社，2006年4月第3版：161] 
（三）恰当处置违法信访
1、对非正常信访事件要制定处置应急预案。
非正常信访通常具有一定的组织性，规模较大，如不能得到及时的疏导、控制极可能会扩大事态，甚至酿成事端。根据“预防为主，快速反应、妥善处置”的总体要求，要提前制定处置非正常信访的预案。面对突发的非正常信访紧急事件，由非正常信访处置工作领导小组负责统一指挥协调（实践中，通常是由各地的处理信访突出问题及群体性事件联席会议办公室或维护社会稳定指挥部办公室等部门牵头），各相关部门必须按照预案要求，及时赶到现场，分工迅速开展工作。公安机关在接到调派警力的通知后，要保障警力充足，交通、民政、卫生等部门要为处置非正常信访提供交通、收容、医疗等方面的保障，各处置单位要在人力、物力、财力上为处置非正常信访事件提供保证，各级财政部门在经费上要给予支持。根据“谁主管、谁负责”及属地管辖原则，负责处置的责任单位要认真做好法制宣传和疏导工作，确保将上访人员及时带离现场。[注⑧：莫德升，荆长岭，《社会治安综合治理专题研究》，群众出版社，2005年：216]如柳城县社冲乡经过几年来的反复实践不断形成了一整套行之有效的应急处置办法，建立了专门的应急处置队伍。该乡设定的《突发事件应急处置明细表》，内容除了包括报告人、接报人、事件的基本情况，还明确规定了处置的一系列程序要求及注意事项，一目了然，具有很强的操作性。成立的以乡党委书记亲自挂帅的机动分队，敏感时期配备专门车辆，也充分发挥了应急处置的重要作用。
2、对非正常信访者要依法予以处理。
首先要对不按正常信访渠道、程序、要求等反映问题的上访行为进行具体的法律界定，细化对非正常上访行为的处罚办法，明确责任主体，增强可操作性，切实维护正常的信访秩序。如深圳市中级人民法院、市检察院、市公安局、市司法局于近期联合发布了《关于依法处理非正常上访行为的通知》，开始对该市的信访秩序进行严格规范。根据该《通知》， 有14种信访行为被认定为“非正常上访”，并对其行为的法律后果做了具体规定。从法律上界定非正常上访行为表现后，对那些在非正常上访行为中的违法人员，公安机关就可以依法处置，要在全社会形成一种违法必究的导向，让上访人知道非正常上访不仅无助于解决问题，还会受到法律的制裁，从根本上扭转当前的被动局面。
综上所述，随着我国《信访条例》的深入实施和惠农便民政策的日益完善，只要立足于科学发展的大局，把握处置信访工作的总体要求，建立起解决非正常信访的长效机制，进一步通畅信访渠道和规范信访秩序，就能将信访工作逐步纳入规范有序的运行轨道。



参 考 文 献

[1]刘警钟，高满秀，《浅探非正常涉诉信访新特点和原因及对策》，《警坛纵横》，2009年第5期：23-26
[2]李建平，《对非正常上访现象的分析与思考》，《人民公安》，2009年总796期：12-14
[3]王旭东，《关于当前公安信访制度的调查与思考》，《公安调研电子期刊》2009年第70期：2-4
[4]张守林，《涉法上访问题成因及对策》，《公安调研论文集》，2008年：32-34
[5]宋明映，《涉法上访的成因及预防》，《公安调研论文集》，2008年：40-41
[6]胡冠武，《紧急治安事件与对策》，中国人民公安大学出版社，2006年4月第3版
[7]莫德升，荆长岭，《社会治安综合治理专题研究》，群众出版社，2005年