试论非正常信访的特点和原因及对策
来源：岁月联盟
时间：2014-10-06
[关键词]：非正常信访 原因分析 解决对策
《信访条例》自2005年5月1日起施行，至今已逾五年，信访制度是新中国法律制度合法化中的一个重要环节，有着深厚的社会基础和意识形态基础，它向广大群众提供了一种在法律系统外部解决问题的途径，是党和政府及时了解社情民意、化解社会矛盾、改进工作作风、密切联系群众的桥梁和纽带。但是近年来，信访权利出现了被滥用的趋势，少数信访人违反规定进行非正常上访，严重干扰了正常的工作、生活秩和社会秩序，影响了社会的和谐稳定，部分人甚至以此通过非法手段谋取不合理利益，因此，如何有效地预防和减少非正常信访已成为各级党委、政府急需解决的问题。
一、非正常信访的主要表现形式
根据工作实践，笔者认为非正常信访主要是指违反《信访条例》、《治安管理处罚法》和《集会、游行示威法》等有关规定，不按规定程序、采用非法手段上访或者为满足个人无理要求缠访闹访的行为，表现为：
（一）信访人到非信访接待场所上访，提出信访事项的；特别是到北京中南海、天安门、新华门、外国驻华使(领)馆等政治敏感地区和省、市、区党政机关等非《信访条例》规定的信访场所信访的行为。
（二）信访人在各级国家机关、企事业单位、社会团体办公及会议场所周围、领导同志住地、外国驻华使馆区、公共场所，非法聚集、静坐、散发信访材料、呼喊口号、打横幅、出示状纸、抬棺材、穿状衣或孝衣，围堵、冲击机关或单位，堵塞、阻碍交通，拦截公务车辆、影响车辆正常行驶，扰乱公共秩序的;
（三）信访人携带危险物品、管制器具，或在信访接待场所和其它公共场所实施自伤、自残、自杀行为的；
（四）信访人侮辱、殴打、威胁国家机关工作人员，或者非法限制他人人身自由的；
（五）信访人在信访接待场所滞留、滋事，或者将生活不能自理的人弃留在信访接待场所的；
（六）信访人煽动、串联、胁迫、以财物诱使、幕后操纵他人信访或者以信访为名借机敛财的；
（七）信访人赴京、赴省在非信访接待场所，以明示或暗示的方法有意表露信访人身份，虽无过激行为，但被公安部门清查处理的；
（八）信访人扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全的其它行为。
为了更好把握非正常信访现象的状况、特征及发展趋势，笔者对柳城县2007—2009年的信访案件进行了梳理和分析，试图探寻解决问题的有效途径。
（一）柳城县2007－2009年信访案件基本情况
据不完全统计，2007年柳城县信访部门接待受理信访213人次，其中非正常上访51人次，占信访总量的23.94%，2008年柳城县信访部门接待受理信访196人次，其中非正常上访47人次，占信访总量的23.98%，2009年柳城县信访部门接待受理信访149人次，其中非正常上访37人次，占信访总量的24.83%，可以看出，信访总量逐步减少，非正常信访的绝对数也呈递减的趋势，但是非正常信访在信访总量中所占的比例呈现与之相反的上升趋势。
（二）非正常信访现象的特点
通过归纳，非正常信访现象通常具有如下特点：
第一，上访时间长、次数多。上访时间长、次数多是非正常信访中最突出、最典型的表现，通常将其称之为老上访户。他们对同一问题重复、多次地上访缠诉，有的上访达几年、十几年甚至几十年；有的抛家舍业，不达目的誓不罢休；有的在有关部门周围安营扎寨或露宿街头。大家所熟知的北京马家楼一带就长年聚集了从全国各地至此的上访户，他们中的不少人四处上访并不断纠缠，甚至串联其他上访人员并向他们传授上访“经验”，俨然成为“职业上访人”。[注①：刘警钟，高满秀，《浅探非正常涉诉信访新特点和原因及对策》，《警坛纵横》，2009年第5期：23]
第二，信访过程中言行过激，社会影响大。集体串联上访、联名上访、重复上访、越级上访的人数明显增多，不少信访人员情绪激动、行为偏激、动辄找领导“直接对话”，甚至以静坐、绝食、自杀等方式向党委政府施压，严重干扰正常的机关办公秩序，如果处置不当，又极易引发群体性事件，给社会造成一定的影响。例如柳江县百朋镇的10几户农民，2009年因征地补偿问题到县信访部门反映情况未果后，居然在今年中秋节包车到北京越级上访，造成恶劣影响。
第三，非正常信访活动组织化趋势明显，集体上访频繁。不少上访人员认为个人力量太薄弱，不易引起有关部门的重视，往往纠集人员共同上访，动辄数十人甚至上百人集体上访，且群体信访一般都有组织、有计划、有目的。此类上访由于组织严密，对社会稳定影响较大，处置难度也较大。如柳城县部分对越自卫反击战二次入伍复退人员近两年来频频串联，变个访为群访，2008年8月和2009年5月两次集体到北京越级上访，虽然及时劝返却极大破坏了该县的信访秩序和政府形象。
第四，非正常信访时间较为集中。上访者往往选择一些特殊时期和敏感时期上访，以期引起领导重视。如有的选择在 “十一”法定长假期间或党代会、人代会等重大会议召开期间，或是中央、省级领导下基层视察、调研期间上访；有的选择在国家和局部区域的重要活动期间集中上访等。[注②：李建平，《对非正常上访现象的分析与思考》，《人民公安》，2009年总796期：13]特殊群体上访的时间更为集中，例如不少地方的对越自卫反击战复退人员、原代课人员，每逢“八一”建军节、教师节等必然会组织上访。
第五，非正常信访人多来自农村基层群众。他们文化素质较低，并且绝大多数年龄大、收入低、生活状况较差，虽然知道可以通过法律途径保护自己的权益，但对于如何正确运用法律武器实现其目的模棱两可，兼之某些别有用心的人煽动怂恿，从而导致其上访行为脱离理性轨道。
第六，非正常信访问题呈现复杂化。从我区范围内的情况看，有些反映的问题比较复杂，涉及法律政策、地方规章制度等，有的确实在处理中有一些具体问题，特别是一些历史遗留问题，由于时间长、涉及部门多、案由复杂，许多环节无法查证落实，难以下结论，从而导致接待难、答复难、调查难、处理落实难。
二、非正常信访现象的原因
产生非正常信访现象的原因很多，既有主观原因，也有客观因素，既有历史沉淀，也有现实问题，笔者认为主要体现在以下五个方面：
第一，群众维权意识增强，而法制观念相对滞后。随着我国民主政治建设的不断推进，群众的民主意识、维权意识不断增强，但由于法制观念相对滞后，同时，片面理解政策法律，过分强调自身利益形成了“信上不信下”、“信访不信法”、“信多不信少”错误心态。宁愿找大官、不愿找小官，相信中央、不信地方；宁愿上访不愿上诉，相信法不责众，不信依法办事，把“人多力量大，大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”当作真理，再加上现实中确有一部分人以访谋生，因访得利，从而导致非正常上访逐年增多。[注③：张守林，《涉法上访问题成因及对策》，《公安调研论文集》，2008年第11期：32]
第二，体制机制上产生的负面作用。从工作体制上来看，一是限时接返制度存在一定弊端。按要求，对发生的到北京非正常上访要做到“随有随接，随接随返”，对减少正常上访总量效果明显，但成本颇高，作为特殊时期的权宜之计可行，长期这样，基层负担过重，难以承受。而且从实践中看，上访人产生了去北京上访管吃、管住、管送，“零成本”逛北京的负面效应，形成越接越多，越接越去的恶性循环。二是考核通报制度存在一些不足。发生非正常上访后一级通报一级，为降低数量，后移名次，基层就会采取“拦”、“堵”、“截”等手段，这就给上访人造成基层党委政府怕去北京上访的错觉，以此要挟责任单位满足其过高诉求或不正当要求。三是责任划分中存在不合理成份。《信访条例》规定解决信访问题应“属地管理，分级负责”，但在特殊时期、敏感时节，涉及到三跨三分离、涉法涉诉等信访问题时，强调让户籍所在地稳控，责任主体并不是常住地的党委政府，导致基层抵触情绪大，又没有好的办法。有时迫于压力，为完成稳控任务，就可能答应了一些不该答应的条件，结果是事倍功半，负效应大，工作越来越被动。[注④：张守林，《涉法上访问题成因及对策》，《公安调研论文集》，2008年：34]四是责任倒查和追究执行存在“蜻蜓点水”和“一棒子打死”两个极端。一些地方和部门出于“保护干部”的考虑而疏于追责，有的地方 “花钱买平安”， 宁愿给上访人十几二十万，也不愿处分干部。更重要的是，如果对干部进行责任追究，追究的越多、暴露出单位和单位负责人的问题也就越多，这不仅在年度综合考评机制中不属于“加分”项，还属于“减分”项，就可能因此失去这样那样的称号和诸多好处，故而不敢“动真格”也就未能体现“有权必有责”的权责相称的现代法治理念。据了解，在北京奥运会和残奥会和自治区50周年大庆及建国60周年期间，不少地方都强调 “在政治敏感时期因组织领导不力、监控不到位、信息不灵等造成失控致使对象赴邕进京非正常上访、集体上访造成恶劣影响或发生群体性事件等不良后果的，直接责任人当年度考核评为‘不称职’并按有关规定严肃追究责任，系领导干部的一律撤免职”，本文中提到过的柳江县百朋镇的10几户农民，2009年因征地补偿问题到县信访部门反映情况未果后中秋节包车到北京越级上访，虽然该镇及时将上访人员全部接返，且消耗了近十万元的相关费用，但还是难逃镇长被免职、分管信访的副镇长被撤职、分管信访的副县长被记过的处分。
第三，基层解决问题确有不到位之处。非正常访反映的问题，有相当一部分是在基层受理过。但乡镇、村基层组织功能弱化，力量薄弱，处理信访问题的能力水平有限，致使“依法、及时、就地”解决问题成为一句空话，导致矛盾上交，同时基层干部在接待、处理群众来信来访过程中，确实存在方法简单、工作拖沓、推诿扯皮的现象，小事拖大，大事拖“炸”，矛盾纠纷和隐患没能及时化解，群众的根本利益没有很好解决，导致群众不满情绪日增，进而采取非正常手段上访。
第四，人民内部矛盾凸现，利益冲突加剧。随着利益格局调整、收入差距拉大，不患贫而患不均的心理在广大群众中显得尤为突出。特别是在国有企业改革、农业产业结构调整、行政事业单位机构改革和国家有关经济社会管理政策的调整过程中，相关配套政策没有及时出台，已有的配套政策有时难于兑现，影响了部分群众的切身利益，引发了不少上访问题。此外，由于社会贫富差距进一步拉大，部分群众产生“仇富心态”，少数群众心态失衡，仇视政府、仇视执法机关，刻意制造事端上访滋事。
第五，依法处置非正常信访的主体不明确。非正常信访行为违犯了《信访条例》、《治安管理处罚法》和《刑法》等法律法规，但由于非正常信访行为在法律上不够明确以及各种因素，导致公安机关不敢处置，信访部门无力处置。2008年，自治区高级人民法院、自治区人民检察院、自治区公安厅联合下发了《关于依法处置非正常上访行为的意见》的通知，应该说对基层依法治访有了一个具体、可操作性的一个文件，但仅凭这一《意见》仍然很难从根本上控制非正常上访行为的发生。
三、非正常信访的建议和对策
要解决好当前的非正常信访问题，必须要形成统一完整的信访工作构架，对信访问题实行标本兼治，笔者结合在实践中化解非正常信访的探索，提出如下建议与对策：
（一）正确引导合法信访
1、提高思想认识，夯实基层基础。
《信访条例》颁布和实施，标志着我国信访工作纳入了法制化轨道。我们要站在讲政治、创建和谐社会、贯彻科学发展观的高度，把处理群众信访问题摆到突出位置，要认识到信访工作是党委和政府工作的重要组成部分，是衡量队伍素质的一把标尺，是检验执政能力的一面镜子，也是体现社会和谐的标志。因此，各级党委、政府首先是要将信访工作列入重要议事日程，定期研究和部署，主要领导要亲自协调解决重大群众信访问题，分管领导要亲自办理群众来信，接待群众来访，组织查处一些重大信访问题，及时研究解决信访工作中的困难。其次要保障经费到位。要改善信访接待、办公条件，解决经费等实际困难，信访办案经费要纳入业务经费预算，做到机构齐、阵地实、设施全、牌子硬。同时要注意选用政治素质较好，熟悉国家法律、政策，有较高文化水平又善于钻研信访工作业务的同志从事这项工作，建设好一支素质高、能力强的信访工作队伍。还要加强法制宣传教育。如柳城县社冲乡2007年投入6万多元购置五菱微型车、笔记本电脑、投影仪、音响等设备打造“服务直通车”，组成乡党委书记直通卡、信访咨询、民政救助、司法调解等多个小队到各村屯为村民上门服务，通过上法制课、张贴标语横幅、发放普法手册等形式进行普法宣传教育，利用这一载体播放禁毒、反邪教、交通安全等法制宣传片，受到广大群众的一致欢迎。两年来，“服务直通车”到各村屯为群众上门服务近万人次，播放影片70余场，收效显著。该乡在党的十七大、北京奥运会和残奥会、建国60周年大庆、自治区50周年大庆及历届中国—东盟博览会等敏感时期，均无一人赴邕进京上访，先后获得该县平安乡镇、无邪教乡镇、2008年度信访维稳工作先进集体等荣誉称号。2008年，农业总产值为20186万元，比2007年增长8%，比2006年增长30.25%，农民人均收入达到4394元，比2007年增加9.3%，比2006年增加32.07%，命案为零，人民群众的安全感不断上升。该乡的这一创新举措和成果也被广西电视台《广西新闻》及《广西日报》的宣传报道。