论我国行政诉讼中法定判决理由既判力——以撤销诉讼为视角
摘要：行政诉讼不同于民事诉讼和刑事诉讼的特点之一就是其具有法定撤销之诉判决理由，我国行政诉讼法规定的撤销诉讼之五种撤销理由对判决的效力具有不同的影响，其中“超越职权”理由的效力最强。法定判决理由具有类型法定、标准不一致性和影响判决效力的不均衡之特性；基于法定判决理由的特性应该赋予其与判决主文同样的既判力，并且在判决书中明确法定判决理由固定的内容和形式。这样有利于更全面实现行政诉讼保障当事人利益和彻底解决行政纠纷目的。
关键词：法定判决理由；既判力；预决力
既判力是指确定判决在实体上对于当事人和法院所具有的强制性通用力，表现为判决确定后，当事人不得就判决确定的法律关系另行起诉，也不得在其他诉讼中就同一法律关系提出与本案诉讼相矛盾的判决；同时，法院亦不得作出与该判决所确定的内容相矛盾的判断。1确定终局判决之既判力内容主要表现在时间范围、主观范围和客观范围三个方面。在民事诉讼关于判决既判力客观范围方面，当前的通说认为判决的既判力仅限于判决主文，对于判决既判力是否扩展于判决理由，学界争论颇大，认识不一。在传统的民事诉讼理论中，通说观点认为判决理由不应有既判力，“诉讼标的=申明事项=判决主文判断=既判力之客观范围”2基本上是不言自明的规则。其原因在于判决理由只是为判决主文服务的，其具有手段性、次元性；将判决既判力仅限定于判决主文，有利于保障当事人对争点处置的自由、保证当事人不受突然袭击、促进审理顺利进行，进而提高诉讼效率；同时，也有利于提高法院在审理案件过程中的灵活机动性。3近年来，也有学者开始探讨将既判力扩张至判决理由的合理性和可能性。在行政诉讼法学界，对判决理由的研究相对较少。
本文所探讨的“法定”判决理由，属于法律上明确规定的仅限于行政撤销诉讼中的五种判决理由（简称法定判决理由，包括：主要证据不足、适用法律法规错误、违反法定程序、超越职权、滥用职权），不同于前面所指的一般意义上的包括法院审理和推论过程中的一系列事实、法律规定以及论证过程的判决理由。法定判决理由没有既判力，则在后诉中可能会被做出相异或者矛盾的认定，难免纠纷再起，而且也损害了司法的信誉。同时，对一个行政行为以不同的理由撤销，所造成的后果不同，4当事人可能会变换理由另行起诉。所以，是否应赋予法定判决理由以既判力？要不要把法定判决理由置于判决主文中以进一步明确判决结果？当事人在判决生效后，能否以不同的法定撤销理由对同一行政行为另行起诉？这些都是在司法理论和实践中不容回避的问题。
一、行政诉讼法定判决理由存在的缘由
在不同的法系、法律制度，甚至是不同的法律体系中对于判决理由的理解都不尽相同。英美法系属判例法，其判决理由是针对特定案件所作判决中应用的法律原则(the legal principle)，判决理由可以具有拘束力，这也正是判例法的特点。5大陆法系民事诉讼的判决理由一般指作出一个特定的判决结论的道理和根据，包括法律推理及法律推理所依据的建立在证据基础上的事实、法律条件、价值判断和政策选择等；在刑事诉讼领域，对判决理由的认识主要包括以下几种：（1）指支持现存裁判主文的全部根据,即判决所依据的事实和法律以及事实认定和法律适用的缘由（三要素）；（2）指法院判决认定事实以及适用法律这两个方面的理由（二要素）；（3）指支撑裁判所认定的事实和所适用的法律的理由（一要素）；（4）限于对裁判决定的法理分析；（5）在实行判例法的英美法系,判决理由是指对判决中所适用的法律原则和规则的论证。6相对来说，第四种认识为我国当前通说。在三大诉讼中，尽管对判决理由的论述不尽相同，但是，基本上在判决文书格式中均设定有事实、理由、判决结果等部分。
我国行政诉讼法第五十四条第（二）项针对行政行为的撤销判决明确规定了五条理由，即行政行为（1）主要证据不足；（2）适用法律法规错误；（3）违反法定程序；（4）超越职权；（5）滥用职权。这就是本文所指的法定判决理由。之所以称之为法定判决理由，一方面因为它们有法律明确规定，另一方面是其区别于法院在审理过程中依据事实和法律所做的推理过程中所产生的支持判决的理由。这种法定判决理由由法而定，不是由法官依据
事实和法律推理的结论，更不包括法定事实和相关的法律。它承上启下，介于一般判决理由与最终判决之间，既是法院对事实和法律推演的结果，又是法院做出最终判决的明确的法定裁判标准。
与民事诉讼和刑事诉讼相比，“法定”判决理由为行政诉讼所独有，这主要是由行政诉讼审理对象的独特性所决定的。民事诉讼中有普通的判决理由，但是没有，也不可能有法定判决理由，因为民事诉讼理由十分庞杂，并且各种理由的因果关系强度及其证明力大小都是不一样的。民事诉讼中所采用的证明标准（高度盖然性及或然性权衡标准）和归责原则（过错原则、无过错原则和公平原则）也都不同于行政诉讼，所以民事诉讼从客观上无法明确以法律的形式规定判决的理由，即民事事实和法律的因果关系结合达到何种程度才能支持判决。而且民事诉讼判决中可以有原、被告双方互有胜负的“平局”，而在行政诉讼中则只存在被诉行政行为合法或不合法的两种可能，不存在第三种情况。民事诉讼的判决甚至有时候不以当事人的过错为依据，这在行政诉讼中是不存在的；刑事诉讼中也只有法官依据事实和法律进行推理的普通判决理由，而没有法定判决理由，因为在刑事诉讼中法官对“定罪”即罪名的定性没有裁量权，只能依据查明的被告和犯罪事实之间的关系而做出没有裁量权的“罪与非罪”的认定。而对于“量刑”，法院具有裁量权，这种裁量权又分为“法定”和“酌定”量刑情节。这就意味着对于法官的司法裁量权，尤其是对于“酌定”的量刑情节的裁量，我们无法用明确的法定理由拘束之。
行政诉讼判决之所以具有“法定”判决理由，更重要的是由行政主体依法行政的特性所决定的。行政主体作为权力机关的执行机关，其行使的公权力源于权力机关的授权，在法治社会中，行政机关的职权、行政行为的条件、程序等都是由法律明确规定的，所以行政机关必须是依法行政。行政相对人认为该行政行为侵犯其合法权益而提起诉讼，法院必须要判断该行政行为是否属“依法”行政。同时，行政诉讼中审理的对象是行使公权力的行政行为，事关行政效率、公共利益和法秩序的安定性，其影响要远远大于以“私权”为对象的民事行为，所以，不能轻易随便否定一个行政行为。一个行政行为是否不合法，不合法达到哪种程度才能被否定，只能由法律规定。这不仅是慎重的表现，而且从宏观的角度来说是维护客观法律秩序和公共利益的需要。只有将违法理由进行法定，才能对行政行为不枉不纵，因为无论对行政行为或枉或纵，公共利益都会受到损害，都是对依法行政原则的违反，这是行政诉讼与民事诉讼和刑事诉讼所不同的；同时，行政诉讼涉及司法权对行政权的监督，在我国，尽管（最高）权力机关授予司法权对行政权行使司法监督的权力，但是毕竟司法权和行政权具有各自的功能和适用范围，司法的监督要顾及范围和程度，不能把否定一个行政行为的权力全部不受控制地赋予司法裁量权，要对其否定行政行为的条件用法律加以明确规定。试想，如果对于一个行政行为的合法与否的标准不通过法律做出明确的规定，而是由法院自由裁量，那么司法权也就有滥用的可能，司法的恣意必将使行政的效率丧失、行政的尊严殆尽，行政行为也将因为缺乏明确的合法与否的标准而失去稳定性，所以，在行政诉讼中，尤其是撤销之诉中明确规定法定的判决理由有其必要性。
二、法定判决理由的特征
与一般的行政判决理由相比，“法定”判决理由具有一定的独特性。这些独特性包括判决理由类型的法定性、各判决理由衡量标准的不一致性和判决理由对判决效力影响的不均衡性。
首先，所谓类型的法定性，很明显，就是对于否定被诉行政行为的理由必须由法律设置，法院不能自己设置，尽管法院具有司法审查的权力。例如法国行政法中明确对越权之诉的理由分为四项，即无权限、形式上的缺陷、权力滥用、违反法律；7英国法院判例中的违法行政行为标准就是普通法上的越权原则的理由，包括：违反自然公正原则、程序上的越权和实质上的越权；8美国《联邦行政程序法》第706条规定的七种“复审范围”中的行政行为其实就是依“法定”理由划分的行政行为种类。9我国行政诉讼法中并没有对违法行政行为进行明确的分类（只有以效力为标准的理论上的分类，包括无效，可撤销和废止
等类型），所以对违法行政行为理由的规定就等于间接地对违法行政行为的划分。就我国的行政诉讼撤销判决的理由而言，因为现行诉讼法典规定只对具体行政行为的合法性进行审查，所以，基本上不能对行政行为的合理性进行审查，并且不能对抽象行政行为进行审查。10随着行政法治理论和实践的不断发展，行政诉讼的受案范围必然会逐步扩大，对新纳入的可诉行政行为的司法审查标准（即判断行政行为合法与否的判决理由）也必然会出现，但是，这只能是“法律保留”的事项，法院不能自己任意创设该种判决理由，尤其是在遵从成文法传统的大陆法系国家。
其次，尽管判决理由在法律中规定得非常明确，但是各个理由在适用中的可操作性程度是不一样的，相对来说，超越职权、违法法定程序、适用法律、法规错误的标准较为明确，法院操作起来较为容易。但是，对于主要证据不足和滥用职权这两项判决理由来说，就需要借助于司法的裁量权才能适用于具体的案件，因为对于何为“主要”证据，也就是主要证据范围的界定和主要至何种程度才能达到否定被诉行政行为，这些都需要法官来解释和把握。而对于滥用职权理由来说，标准就更为模糊和宽泛了。第一，滥用职权标准涉及行政合理性，关涉法院对行政合理性干涉的力度和边际问题。法院既要维护其监督行政的职责，又要避免“干涉行政”之嫌，所以，从这一点上来说，在法治尚不健全，司法权弱而行政权强的我国，法院总是尽量避免适用滥用职权这一标准。第二，滥用职权是一个笼统的理由，它必须借助于更细致的标准来界定，而有关滥用职权的标准，甚至是其性质，在司法实践中因为缺乏统一的规定而陷入混乱。11第三，滥用职权标准因其模糊性和难以把握性，法院为了避免使用该理由而承担干涉行政自由裁量权之嫌，所以，常把其“转化”为其他理由，难怪有学者说“滥用职权缺乏客观的、形式化的评判手段,导致滥用职权”被高高祭奠在“不食人间烟火”的圣坛上”。12当然，标准的不一致是相对而言的，其实，就是超越职权虽然有看似明确的标准，在实践中其“明确性”也会打折。
再次，尽管行政诉讼对撤销之诉的五种判决理由并列规定于同一法条之中，但是各个理由对行政判决所产生的影响力是不同的。大致说来，这五个理由可以分为三个效力层次。第一是超越职权，其对被诉行政行为的否定性程度最深、最彻底；第二是滥用职权；第三是适用法律法规错误、主要证据不足、违反法定程序三项。当然，这种划分只是一种笼统的、倾向性划分，并非量化得非常具体、准确。（1）超越职权对判决的影响具体表现在两个方面：一是对判决既判力的影响，超越职权理由支撑下的行政判决的拘束力13最强，拘束被告无论基于何种情况都无法使前诉被否定的行政行为“复活”。该判决理由使得被诉行政行为彻底无效。二是超越职权理由支撑下的行政判决具有其他理由支持的判决所不具备的“波及效”14，具体表现就是，被诉行政行为因为越权而被撤销，那么，该行政主体以前对原告同样的行政行为也可能是无效的，以及该行政主体对与原告地位相同主体做出的相同的行为也具有示范性效应，这样，该行政主体要么主动做出补救措施，要么被其他与前诉原告地位相同的相对人起诉，对于后者，法院基于“同样案件同种判决”的惯例而判决该行政主体败诉。（2）滥用职权理由的影响力只表现在其支持下的判决之拘束力的彻底性，即拘束被告在该判决生效后不能再变换其他理由作出同样的行政行为，但是由其支持下的确定判决无前述之波及效。当然，由于滥用权力理由标准的抽象性和过于灵活性，使得“法官因为对其内涵拿捏不准而错误适用，或者不敢贸然行事、有意规避的现象，恐怕不在少数”。15所以，在司法实践中很多法官都尽量避免适用滥用职权作为做出判决的理由。（3）影响效力最弱的是适用法律法规错误、主要证据不足、违反法定程序这三项，它们不但不具备对判决的波及效力，即对行政主体相同行政行为无示范性的影响力，甚至其判决的拘束力的影响也仅限于从法律形式上结束本案，而无法阻止行政机关在判决之后，在改变前诉中被诉理由的情况下，做出与前诉同样的行政行为，这无疑于使原来被否定的行政行为“死而复生”。例如，对于适用法律法规错误的理由，被诉行政机关完全可以改变法律依据；对于因主要证据不足而败诉，被告可以在随后把主要证据搜集充足；对于法定程序错误败诉则只需变换一下程序，就可以在判决生效的情况下仍然做出与被否定的行政行为相同行政行为。所以，不同的判决理由对判决效力的影响程度是不同的。
明确了行政诉讼法定判决理由的这些特点有利于分析行政诉讼案例，有利于行政纠纷的彻底解决。这些我们也可以从司法实践中感受得到，例如在“陈某诉某地方税务局违法纳税及强制措施案”16中，原告为什么在一审被诉行政行为撤销的情况下仍然还要以“超越职权”理由提起上诉呢？原因就在于超越职权法定理由支持下的判决的效力要高于以其他理由支持的判决之效力。在该案中，尽管一审以“事实不清，适用法律、法规不当”理由撤销了被诉行政行为，原告获得了胜诉，权利得到了保障，但是，由于被告完全有可能在查清事实、变换适用的法律的情况下，继续对当事人征税，即作出与被诉行政行为相同的行为，所以这种权利救济是不彻底的，原告的胜诉是暂时的。因为被否定的行政行为是假死亡，它完全可能在借助于被告的查清事实和变换法律依据而投胎转世获得“重生”，但是，若该被诉行为是以“超越职权”理由而被判决撤销的话，表明被告根本就没有实施该行为的职权，那么，无论被告再如何努力，它都无法使得被撤销的行为“还魂”，而且超越职权支持下的判决的波及效也间接地否定了被告此前对原告和与原告同等地位相对人的同类行为（如果有的话）。这就是为什么原告在胜诉之后，仍然“剩勇追穷寇”的原因。
三、法定判决理由应具有既判力
上述陈某诉某地方税务局案的二审以毫无悬念的驳回上诉、维持原判的方式结束了。为何出现如此结局呢？因为在当前的行政诉讼中没有依据行政诉讼法定判决理由的特点而赋予其既判力，使得法定判决理由尽管对确定判决具有决定性的影响力，但是却因其不具有既判力而不能成为诉讼的靶子，使其躲在判决背后而“有权无责”。从理论上说，判决具有拘束力、形成力、执行力和既判力，但是，只有既判力是每个判决都有的，具有法律意义上明确的规范效力。17既判力概念源于民事诉讼，在行政诉讼中是指确定的终局行政判决所裁判的事项（即诉讼标的）对当事人和法院所产生的强制性的约束力、通用力，18其旨在赋予司法判决定纷止争，防止程序重开的效力。本文主张赋予法定判决理由以既判力，是从另一个角度，即从法律形式上影响当事人的权益方面考虑的，因为，只有赋予法定判决理由以既判力，才能在法律上明确其对当事人的权益造成影响，从而在上诉或者是再审程序中被认为具有诉的利益而进入新的诉讼程序，从而使行政纠纷得到彻底解决。其理由具体可以从以下几方面考量。
第一，法定判决理由对判决结果具有极大的制约作用。法院依据认定的事实和适用的法律所作的判断分析理由其实就是为了进一步推导出法定的判决理由并进而作出判决。从确定案件的性质方面来说，法定判决理由的意义重要于判决。为什么这么说呢？因为行政诉讼法已经明确规定了在撤销之诉中，只要行政行为符合法定判决理由中的任何一种或几种，行政行为必然会被否定（无论是被撤销或者是被确认违法），判决只不过是对性质已被确定的案件之水到渠成的、自然而然的具体安排而已，例如法定判决理由认定某个行政行为主要证据不足，那它一定被撤销或者被确认无效（此处的确认无效通常出现在情况判决中），反之，就是驳回诉讼请求或者维持判决（此处之所以谈及维持判决，是因为我国司法实践中存在该类判决，并不表示笔者对该判决类型存在的合理性不予置疑），判决只是法定判决理由必然结果的外在表现，有什么样的法定理由，必有什么样的判决结果，所以，在此种程度上说，法定判决理由决定着判决结果。如果我们对判决背后的法定判决理由的这种作用视而不见，不赋予其与确定判决同等的法律效力———既判力，那就很难从根本上解决行政纠纷。
第二，法定判决理由具有诉的利益。法定判决理由具有进一步明确判决性质的作用。如果赋予其既判力，不仅司法程序的最终结果———判决被固定，而且该判决的性质也得到固定，这是从更深层次上对行政法律关系的裁定。如果把行政判决主文比作刑事诉讼的宣告被告有罪与否的判决的话，那么法定的判决理由就如同对具体“罪名”的宣告，即刑事诉讼判决中的“罪名+量刑”相当于行政诉讼判决中的“法定判决理由+判决主文裁决结果”。刑事诉讼判决主文中含有对罪与非罪的认定以及罪名的宣告，在刑事诉讼中当事人不仅对量刑可以上诉，也可以对“罪名”提起上诉，因为不同的罪名关涉到被告可否“减刑”、“假释”，甚至关涉到对当事人的道德评价。这说明“罪名”对当事人来说具有诉的利益，所以，应该赋予其相应的上诉救济措施。同样，由于行政诉讼中相当于“罪名”的法定判决理由关涉到判决的既判力的彻底性和其相应的波及效，这些对当事人来说也具有诉的利益。从“无利益即无诉权”19的反面可以得出的结论是，存在诉的利益就应该有诉权。如果赋予法定判决理由以既判力，它就名正言顺地影响当事人的权益，法院如果在判决中对当事人提出的法定判决理由回应不当或者不予回应，当事人的上诉就不再是徒具诉讼程序“形式”上的意义，即提起上诉然后被几乎毫无悬念地驳回上诉、维持原判，而是因“新的理由”而具有“胜诉权”。这才是从根本上保障了当事人的诉权。
第三，赋予法定判决理由以既判力有利于行政诉讼目的的实现。行政诉讼制度设计的初衷是为了保障当事人的权利和监督行政，从而解决行政纠纷。由于法定判决理由没有被赋予既判力，没有明确影响原告利益的外部法律效力，从而也就不具有可诉性，所以，原告尽管在程序上可以很容易地启动上诉程序，但是因为法定判决理由的“有权无责”，所以对其提出上诉基本上都将被法院驳回，维持原判也几成惯例。这样实际上行政纠纷的深层问题依然没有得到彻底解决，难免会纠纷再起，不利于当事人权利的完全、有效的保障，也不利于对行政行为的监督。