浅析行政程序违法的法律责任

来源:岁月联盟 作者:杨敏儿 时间:2014-10-06
  【摘要】程序与实体的完美结合,才能实现完整的正义。行政程序违法责任是行政程序法律制度的重要内容。行政程序法规定了行政机关和相对人及其它程序参与人在行政程序中的权利义务,行政机关实施行政行为时如果程序违法,则应承担相应的法律责任。规范和完善相应的行政程序违法责任,保证行政机关履行程序义务,是行政程序法得以有效运行的重要保障。当今世界,多数国家和地区都制定了较为完备的行政程序法典。我国现有行政程序法律规定对法律责任的确认,后果及追究方面都有许多需要完善之处。行政程序已成为近几年来行政法学研究的重点问题。在我国的现实生活中,违法行政行为侵犯合法权益的事件经常发生,而行政程序违法法律责任制度的建设却相当薄弱。随着我国行政法制建设的发展,行政程序违法问题也开始为学术界所关注。但目前国内的学者们对行政程序法律责任的重视程度还远远不够,而我国现行法律对此责任的规定仅限于撤销,责任形式过于原则和简单。本文第一部分简要阐述关于行政程序及其违法要件的构成;第二部分分析阐述我国行政程序违法责任的理论根据;第三部分对各国各地区行政违法责任作对比,提出责任完善建议。通过三部分的论证对行政程序违法的法律责任问题进行一些探究,从不同方面分析建议我国区分不同的情况优化和完善责任体系。 
  【正文】 
  科学地界定行政程序违法的内涵,有效地设定行政程序违法的法律责任,对于增强人们的程序观念,推进行政法治,保护公民、法人和其他组织的合法权益,实现行政程序法的价值目标具有重大意义。 
  行政程序及行政违法的概述 
  一、行政程序及其分类 
  行政程序,顾名思义,是行政过程中的次序。行政程序是为完成行政工作和处理行政事务而必须遵循的一系列前后相继的操作步骤和过程。行政程序并不具体指导如何去进行行政管理,但它指示行政管理进行的方向与顺序,详细规定完成行政工作和处理行政事务的步骤。行政程序的实质是确定行政管理活动的时间序列,达到协调和促进完成某项行政管理计划的目的。 
  二、行政程序违法的概念 
  凡是违法行为都必须追究法律责任,这也是社会主义法制的一项重要原则。对一切违反法定程序的行为同样应当追究法律责任。 何为行政程序违法,在法国,将行政程序违法称为形式上的缺陷,是指行政行为欠缺必要的形式或程序,或者不符合规定的形式和程序,这些形式或程序由法律、法规或者法的一般原则所规定。此外,法国将程序滥用也划入程序违法的范畴。如省长利用司法扣押程序达到行政目的。[①]在英国,行政程序违法包括违反自然公正原则和程序上的越权。而越权特指行政机关违反成文法规定的必须遵守的程序而言。[②]在我国,人们一般认为,行政程序违法是指《行政诉讼法》第54条第2款第3项规定的“违反法定程序”,即指行政机关实施行政行为违反法律、法规规定的方式、形式、手续、步骤、时限、行政主体实施行政行为违反正当程序。 
  综观国内外各学者的理论意见,行政程序违法不仅指行政主体实施行政行为违反法定的程序规则,也指行政主体实施行政行为违反正当程序原则。法哲学家罗纳德·德沃金(Ronald Dworkin)说道:“我们只有承认法律既包括法律规则也包括法律原则,才能解释我们对于法律的特别尊敬”。[③] 
  我国行政程序违法责任的现状 
  一、行政程序违法的界定 
  法定行政程序是一国为了实现保护行政相对人的合法权益和提高行政效率这一双重的行政程序价值目标,而将一些行政程序法律化的产物。[④]我国《行政诉讼法》第54条规定,具体行政行为违反法定程序的应予以撤销。但是对于法定行政程序中“法”的外延应如何界定,法定程序的范围有多大,在理论界尚有不同的认识。有学者将“法定程序”中的“法”限定为法律、法规,法律法规未规定即意味着立法机关赋予行政执法机关自由裁量权。[⑤]有学者则认为违反规章及规章以下的规范性文件,也应属于违反法定程序。[⑥] 
  界定行政程序违法中“法”的范围,主要存在以下三个层次的问题。 
  首先,行政法学界对违反法律、法规规定的程序构成行政程序违法这一点没有争议; 
  其次,违反行政规章规定的程序是否构成程序违法虽存在一定的争议,但应当属于法定程序的范围; 
  最后,违反规章以下的规范性文件是否属于程序违法在行政法学界存在更大争议。但从信赖保护原则的要求出发,既然行政机关自己作出了承诺,规定了行为的规程,就应当属于违反法定程序的范畴。 
  二、我国目前行政程序违法的法律责任规定 
  (一)行政行为违法处理规定: 
  1989年颁布、1990年10月1日起开始实施的《行政诉讼法》, 从司法审查的高度对行政行为提出了程序要求,规定是否符合法定程序是审查具体行政行为是否合法的必要条件之一,《行政诉讼法》在多处涉及行政程序问题,最突出的有第11条、第33条、第54条等。关于受案范围的第11条第一款中有两处涉及行政程序问题:一是第四项“认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照、行政机关拒绝颁发或不予答复的。”另一处是第五项,“申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责,行政机关拒绝履行或不予答复的。”这两项中的“不予答复”实质上含有行政程序中的时限要求,若是在法律规定应作出决定的时间内未作出决定的,即是程序违法。第33条中规定:“在诉讼过程中,被告不得自行向原告和证人收集证据。”这实质上是反映了行政程序中的顺序要求。行政机关在作出具体行政行为时,必须遵循先取证后裁决的顺序,否则就是程序违法。程序违法的法律责任承担问题主要表现在第54条的规定中,该条规定:具体行政行为只有证据确凿,适用法律、法规正确,符合法定程序的,才能判决维持,而违反法定程序的可以作为判决撤销、并可责令被告重新作出具体行政行为的理由之一。也即一个具体行政行为即使实体方面不存在任何瑕疵,只存在程序不合法的问题,也不能判决维持。 
  从积极的方面看,《行政诉讼法》对行政程序的要求是前所未有的,它有力地推动了我国有关行政程序方面的立法。但是,《行政诉讼法》对行政程序的要求,以及在程序违法的后果规定上仍存有不足之处。《行政诉讼法》第55条规定,“人民法院判决被告重新作出具体行政行为的,被告不得以同样的事实和理由作出与原具体行政行为基本相同的具体行政行为。”但最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见(试行)》第68条规定:“人民法院以违反法定程序为由,判决撤销行政机关具体行政行为的,行政机关重新作出具体行政行为时,不受行政诉讼法第55条规定的限制。”也即是说,如果行政机关仅仅是因为程序违法而败诉的,在重新作出行政行为时,仍然作出与原具体行政行为实体内容相同的具体行政行为。对行政程序违法的这种处理结果在实践中会产生许多的弊端。对行政机关来说,虽然因程序违法而败诉,但实体处理并未受到影响,这种实体并未“受损”的后果,很有可能成为行政机关及其工作人员淡漠程序的重要原因之一。对相对人来说,虽然在对行政机关程序违法的诉讼中胜诉了,但实体上并非得到任何好处,所得到的还是如前一样的后果,这样就会使其认为有关程序违法的诉讼没有多大意义而不去起诉,其结果就会失去对程序违法应有的监督。 
  (二)行政复议程序违法处理规定 
  在《行政复议条例》中,也将行政主体的行政程序作为复议机关审查行政行为合法性和适当性的重要内容。在第九条“申请复议范围”的规定中,将“认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照,行政机关拒绝颁发或者不予答复的”和“申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责,行政机关拒绝履行或者不予答复的”,与《行政诉讼法》一样包含了行政程序中的时限要求。在第42条关于行政复议的决定中,将符合法定程序作为维持具体行政行为的要件之一。但是,在对具体行政行为违反程序的后果问题上该条的规定是十分模糊的。 该条第2项规定了“具体行政行为有程序上不足的决定被申请人补正”,第4 项,违反法定程序影响申请人合法权益的才能决定撤销、变更,并可责令被申请人重新作出具体行政行为。可见《行政复议条例》在违反程序的后果上,比较多地考虑了行政效率问题,而将程序公正降到了次要地位。这就给行政复议机关在事实上很少以“违反法定程序”为理由撤销具体行政行为提供了“法律依据”。程序的价值在此也就不能充分地得到体现(《行政复议法》草案在这一问题的规定上有所变化)。 
  在《行政复议条例》中,对行政相对人提出了许多程序方面的要求,同时对违反法定程序所造成的法律责任也作了明确规定。主要有第29条:“公民、法人或者其他组织向有管辖权的行政机关申请复议,应当在知道具体行政行为之日起15日内提出,法律、法规另有规定的除外。”这是对行政相对人(复议申请人)提起复议的时限要求。第30条“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉,人民法院已经受理的,不得申请复议。”“公民、法人或者其他组织向复议机关申请复议,复议机关已经受理的,在法定复议期限内不得向人民法院起诉”。这是对行政相对人在选择救济方式方面的程序规定。第32条“申请人向行政机关申请复议应当递交复议申请书。”这是对行政相对人申请行政复议的形式要求,不采用书面形式者,复议机关不予受理。 
  (三)行政处罚法违法规定 
  在我国行政程序的立法史上,对程序空前重视以及对程序违法的处理具有突破性进展的是1996年的《行政处罚法》。该法不仅在行政处罚的具体程序设置方面具有开拓性意义,而且明确规定,行政处罚必须依照法定程序实施,不遵守法定程序的,行政处罚无效(第3条)。该法第55条规定,违反法定程序的行政处罚,由上级行政机关或者有关部门责令改正,可以对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。这样,不管实体是否正确,也不管程序违法对相对人影响的轻重,均可对主管人员和其他直接责任人员给予行政处分。如此规定,就会使有关人员重视行政程序,因为即使是实体正确,而程序违法,相关人员也要承担一定的法律责任,而不仅仅是重新作出行政处罚。可以肯定,如果《行政处罚法》能够得到严格实施,行政程序违法,至少是行政处罚中的程序违法现象将会大大减少,依法行政的水平将会因此而大大提高。 
  在《行政处罚法》中对行政相对人的有关程序行为及其法律责任也提出了具体要求。如第42条规定:“当事人要求听证的,应当在行政机关告知后3日内提出。”如果相对人超过法定时限未提出听证要求, 则丧失要求听证的权利。又如第46条规定:“当事人应当自收到行政处罚决定书之日起15日内,到指定的银行缴纳罚款”,如果当事人超过法定期限不缴纳罚款,作出处罚决定的行政机关可以采取强制措施。 
  各国行政法违法责任之比较 
  “程序违法也属违法”即违反法定程序便应承担法律责任。由于在实践中程序违法之后果,并不像实体违法责任那样简单。对此,各国行政程序法或行政诉讼法以及行政诉讼判例也多有差别。 
  一般认为:行政行为明显违法并导致损害行政相对人权益,包括程序违法已导致对行政相对人不公正的待遇,应撤销该行政行为,并认定该行政行为自始无效。但对程序方面违法,不能采取一刀切的简单化态度。许多国家和地区行政程序法中都有一些“适当宽松”的规定,即对有某些“瑕疵”的行政行为予以补正。 
  一、德国行政程序违法责任 
  在德国,行政程序的法律效力与行政程序的不同类型有关。德国的行政程序分类有“正式程序”与“非正式程序”之分;有“外部程序”与“内部程序”之分;有“行政立法程序”与“行政裁决程序”之分。根据德国行政程序法的基本精神,违反有关程序、方式的行政行为,相对于内容上“实质违法”,是一种“形式违法”,因此如构成程序违法,以撤销该行为为原则,确认其无效为例外。德国行政程序法第44条规定了行政行为具有严重瑕疵的,包括程序严重瑕疵的,为无效行政行为;另外,在撤销和无效两种纠正方式外,第45条则对“不导致第44条规定无效的对程序或形式的违反”的行政行为则可视为补正,这些情况包括:1.事后提交行政行为所需的申请(对行政相对人而言);2.事后提出所需的说明理由;3.事后补作对参与人的听证;须协作的委员会,事后作出行政行为所需的决议;4.其他行政机关补作其应作的共同参与等。 
  德国《联邦行政程序法》规定,对法律未特别规定适用某种程序时就适用“非正式程序”。该法第10条规定:“行政程序不受一特定形式约束,对形式有特别的法律规定时依该规定。行政程序的进行应力求简单和符合目的”。所谓“非正式程序”即指程序之时间、方式、内容等都没有明确规定的程序,由行政机关采取职权主义在自由裁量权范围内行使(尽管行政机关被授权依其裁量行为时,裁量活动也须符合授权目的,且应遵守法定的裁量界线。)其承担法律责任的形式、要求与“正式程序”应有区别。德国《联邦行政程序法》规定的“正式程序”包括:程序开始、调查事实、听取当事人陈述以及作出行政决定等。 
  在德国,行政机关在行政程序开始或进行过程中,针对程序而非最终实体问题所作出的行为,其目的在于最终达成实体决定,这样的行为与程序缺乏独立性,是形成最终决定之一环,因此,在德国不能对之单独提起撤销请求,换言之,行政相对人只有等这类程序完成,行政主体作出最后行政决定之后,才能将此类程序行为连同行政决定,经由法律途径解决“程序违法”问题。但学者对此有不同意见,认为“纯粹程序行为”不可对之单独提出救济,但若此程序行为在实体上影响当事人权利,则应允许当事人单独对此提起救济。 
  德国法典第47条还对行政行为的转换作出规定,即“具瑕疵的行政行为与另一行政行为目的相同,作出前者的行政机关依已发生的程序和已采取的形式也可能合法作出后者,且具备作出要件的,可将前者转换为后者。”此外,德国程序法典中还有对某些有程序或形式瑕疵的行政行为只要其对实体决定不具影响力可不予撤销的规定。 
  二、英国行政程序违法责任 
  英国是一个非常重视程序的国家,它要求行政机关的行政行为必须遵守程序公正原则,尤其是当相对人的合法权益受到行政行为的损害或行政行为将产生不利后果时,要给予相对人提出意见的机会,行政机关及有关行政官员必须充分考虑当事人所提意见。“一个行政机关,在适当情况下,必须给予受到他们决定影响的人一个申诉机会,……在没有听到他要说的话之前就剥夺他的权利是不公正的。”[⑦]违反公正原则的后果也不是一概而论的,法院一般根据具体情况而论,如果违反了公正原则对当事人影响不大,法院可作撤销决定。 
  英国,成文法规定的程序很多,诸如调查程序、咨询程序、通知程序、公布程序等。其中有内部程序和外部程序、强制性程序和任意性程序之分。行政机关违反成文法明文规定程序的称为程序上的越权行为。程序上越权行为其后果不像实体上的越权那样一概无效,违反任意性程序的行政行为可能仍然有效。区分强制性程序与任意性程序的标准是,是否对公共利益造成重大影响。[⑧] 
  在实务上,英国极少规定程序违法的法律效果的法律。程序瑕疵的法律效果一般由法院决定。英国早期划分“强制程序”与“任意程序”。 只有违反“强制程序”的才可决定无效。 
  现在英国为确定程序违法的严重性,规定了“重要性标准”,在相关案例中可以归纳出若干原则: 
  (1)行政机关中人民以财务负担或者其他限制时,应严格遵守程序要件; 
  (2)作出决定时,未依法定程序咨商利害关系人或者未依法定程序进行调查,其决定也可能无效; 
  (3)公告或者通知之方式应妥当,使利害关系人或者公众得为有意义之参与,否则,公告或者通知则无效。 
  (4)未教示当事人救济途径者,原决定无效。 
  三、我国台湾地区相关行政程序违法责任 
  我国台湾地区曾仿照德国关于行政处分有无效与得撤销两种处理方式,对行政机关法规命令因其程序违法导致无效和废弃两种处理结果。如行政机关命令其订定依法应经其他机关核准,而未经核准者,可导致命令无效。如行政机关命令依法应经听证并依听证笔录订定,而听证笔录所示证据不以支持其决定者,订立命令的行政机关应自行或由上级机关命其废弃全部或一部。命令经废弃者,自废弃之日起,失其效力。 
  在台湾地区又有所谓的“重要性理论”之倾向,即重大的程序违法可以构成撤销原处分之原因,轻微的程序违法则不影响决定的结果,不构成撤销的原因。 
  台湾地区1998年10月由“立法院委员会联席会议”通过的台湾行政程序法草案第105 条有关“行政处分”无效的涉及程序违法的有“不能由书面处分中得知处分机关者”,“应以证书方式作成而未给予证书者”等几种情况,在这种情况下“无效之行政处分自始不生效力”。但该草案又在第108条中作了补充:“违反程序或方式规定之行政处分,除依105条规定而无效者外,因下列情形而补正:一、 须经申请始得作成之行政处分,当事人已于事后提出者。二、必须证明之理由已于事后证明者。三、应给予当事人陈述意见之机会已于事后给予者。四、应参与行政处分作成之委员会已于事后作成决议者。五、应参与行政处分作成之行政机关已于事后作成者。前项第2款至第5款之补正行为,仅得于诉愿程序终结前为之;得不经诉愿程序者,仅得于向行政法院起诉前为之。”这一规定,既给予行政机关某些程序瑕疵以补正的机会,又给予时限的必要限制。 

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