论“服务型政府”在行政法上的定位
根据党的十七大的有关阐述，建设服务型政府是加快行政管理体制改革的目标和远景，所以，对我国行政管理体制改革和政府建设来说，意味着相关法规范的制定和完善，意味着一系列配套机制的形成和完备。从行政法的角度对法规范的制定和政策形成展开研究，探讨适合于“服务型政府”要求的法政策学，亦具有重要的意义。
在法政策学层面，“服务型政府”中的“服务”依然是广泛意义上的概念。
综观党的十七大报告，可以说其每一部分都渗透着“服务”的理念，而其中第八部分“加快推进以改善民生为重点的社会建设”所体现的“服务”性最为强烈。“必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、老有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动和谐社会建设。”这部分内容虽然不包括在“建设服务型政府”之中，但是，它是“建设服务型政府”远景的具体化，是“建设服务型政府”的目标构架。
反观“建设服务型政府”部分的内容，主要是关于行政管理体制改革的规划设计和制度安排，却较少关于提供公共服务的直接阐述。在这层意义上，这里的“服务”是有所限定的。但是，这里所说的“建设服务型政府”依然使用了广义上的“服务”概念，即是通过行政管理体制改革，使政府能够更好地承担起为人民服务的职能这种意义上的“服务”概念。换言之，行政管理体制改革的目标是“建设服务型政府”；“建设服务型政府”目标的实现，需要通过一系列具体的体制和机制支撑；在建构相关体制和机制的立法和政策形成中，应当充分体现“服务”的理念。
该部分所阐述的各项行政管理体制改革，为行政法制体系的建构提出了一系列努力目标，也为行政法学研究提出了一系列重要的课题。无论是制定行政管理体制改革总体方案，还是健全政府职责体系，乃至确立政企、政资、政事、政府与市场中介组织的分界；无论是垂直管理部门和地方政府的关系，还是大部门体制的推进，乃至各类议事协调机构及其办事机构的合理化配置；每一项内容都与行政法密切相关，都需要行政法学研究成果的支撑。至于党委、政府和人大、政协机构的设置问题以及事业单位改革问题等，行政法学研究同样应当予以关注。行政法思维乃至行政法学研究和行政法学者的参与，是一系列行政管理体制改革健康发展和有序推进的重要保障。否则，像大部制推进过程中明显违反《国务院组织法》而超编设置副部长之类的现象将在所难免。
但是，需要反复确认和强调的是，将前述内容作为实现“建设服务型政府”目标的具体支撑或者前提条件来把握，从法政策学层面对各类制度或者机制展开研究，在行政法学上都有与之相对应的概念范畴和领域划分，应当根据科学的行政法学体系的要求，在其各自相应的部分予以定位并展开分门别类的深入研究，而不应当也不可能将这些内容作为概括性的“服务型政府”的内容，在行政法学上确立独立的范畴或者领域。否则，将严重破坏科学的行政法学体系的建构。
（四）法规范执行过程中的“服务型政府”
对于行政法或者行政法学来讲，“服务型政府”的意义主要体现在指导理念层面。如前所述，在法政学体系中，已经存在相关的概念范畴和领域与“服务型政府”所涵盖的内容相对应，无需也不应当滥用“服务型政府”这个概念范畴。在法规范执行层面更是如此。对于承担政府活动的具体任务的公务员及其他相关人员，其所承担任务的具体性和特定性，决定了其只要坚持和全面贯彻依法行政的原则，按照相关规范履行其法定的职责，忠于职守，恪尽职责，便是为人民服务的最好体现，不应当也绝对不宜特地引入“服务型政府”的概念，作为其履行职责的依据规范。
当然，“服务型政府”所要求的以社会为本位、以公民为本位、以为公民服务为宗旨之类的理念，应当为政府活动承担者的公务员所熟知、领会和掌握，应当在具体的行政活动中予以体现和实现。不过，这是公务员伦理规范层面的问题，而不是法规范执行层面的整体性问题。换言之，“服务型政府”在法规范执行层面应当体现在各个阶段、各项工作的具体处理中，但它仅限于对公务员的伦理规范约束，并且，要使其具有法的约束力，还需要制定相应的公务员伦理法规范，甚至作为公务员行为规则加以明确规定。
例如，“服务型政府”要求政府在“民主秩序的框架下”依“法定程序”行事。其中的“民主秩序的框架”由政治决策和法规范创制共同完成，而“法定程序”则完全依赖于相关立法的明确规定。政府对谁服务，何时服务，服务什么，如何服务等，这些都需要在政策形成和立法阶段加以解决。在法规范执行层面，公务员及其他相关人员仍然享有一定程度的裁量权，但是，无论是要件裁量还是效果裁量，抑或是过程裁量，支配其裁量判断的直接原理或者原则，当是法治行政的原理或者依法行政的原则。至于“服务型政府”的理念，在这个层面充其量只能是公务员等进行裁量判断之际的主观因素之一，是很难作为具有可操作性的强行法规范来发挥其作用的。
综上所述，在法规范执行层面，重要的是通过立法和政策形成，提供明确的基准、规则和程序，建构相应的权力行使秩序，而不宜将“服务型政府”理念与具体的法规范执行活动扭在一起。在这层意义上，主张要在各个阶段坚持“服务型政府”理念，只能是对“服务型政府”理念的滥用，并不会有助于“加强执法部门建设”和促进执法水准的提高，也就背离了“建设服务型政府”的宗旨。
三、政府职能的科学定位与法治政府的建设
（一）“服务型政府”理念对法治政府的依赖性
“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务，是社会主义市场经济条件下政府的四项基本职能”。这四项基本职能，是现代国家中政府起码应当承担的职能，是不允许有所偏废的政府职能，因而也是皆需要科学建构和充分实现的职能。从行政法的角度来看，只有针对这四项基本职能而架构与之相适应的制度和机制，进而建立健全践履各项职能的路径和手段，全面推进依法行政，才是对政府“服务”理念的最好阐释和体现。简而言之，观念论层面的所谓“服务型政府”，只能在指导理念层面发挥作用，其最终的实现，则必须依托于法治政府的建设。
（二）科学定位政府职能与“型塑”概念比较
人们用于“型塑”政府的概念有很多，其中许多概念的内涵模糊、交叉重叠、循环论证，需要在概念的严密性和独立性等方面下工夫。从前面对“服务型政府”的考察可以看出，其“无所不包、无所不能”的广泛性决定了其被“异化”的必然性。与此相对，“法治政府”这个概念虽然同样具有极高的广泛性，但是，由于其具体内容和目标的确定性，决定了其在“型塑”政府方面优于“服务型政府”这个概念。
如果从狭义上理解“服务型政府”，仅限于政府提供公共服务的职能，则其对政府职能的定位存在严重缺失，是不全面的，当然无从谈起科学定位的问题。如果从广义上理解“服务型政府”，将其扩展到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务这四项基本职能，乃至扩展到政府的所有活动，则其概念陈述存在严重缺失，更何况理论界对其概念界定尚未达至基本一致，因人而异，而实务界更没有统一的定义性规定，所以，这种理解的不可支持性显而易见。
与此相对，关于“法治政府”，2004年国务院《全面推进依法行政实施纲要》已经就其指导思想和目标以及具体的制度、机制和方法方式等作出了全面系统的规定；2008年《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》又对相关规定进行了确认和具体细化；并且，多年来，行政法学界关于法治行政、依法行政的诸多研究成果，也为其提供了重要的理论支撑，使得法治政府论正在从实务和理论两个层面迈向科学的体系建构和完善阶段。可以说，按照那里所提出的“全面推进依法行政的目标”，坚持依法行政的基本原则和基本要求，致力于合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一的法治政府的建设，正是政府服务理念的体现，是人民主权原理的内在要求，它涵盖了所谓“服务型政府”所要求的全部内容。
结语
“服务型政府”并不是一个全新的概念。但是，要深入、系统且准确地把握这个概念，并给出准确的定义，却存在诸多困难。因为这里存在诸多维度和视角，即使将其限定在行政法的视阈内，也同样不宜一概而论。它要求对行政给付、规制权力与私人的自由、权利保障以及公共利益的追求之间的关系等展开全面而深入的研究[21]。所以，要从相关的层面和角度，对“服务型政府”作出全面而深入的解答，绝非短短的一篇论文所能够做到的。本文仅限于对正确认识行政法上的“服务型政府”提供相关的维度和视角，至于其深入的研究和全面的展开，只能作为今后的课题了。
注释：
① 刘熙瑞著《“服务型政府”——经济全球化背景下中国政府改革的目标选择》，载《中国行政管理》，2002年第7期，第5页。这个概念的内容相当广泛，几乎囊括了现代政府所必需的一切特点和要素，也正是由于这个原因，此种界定被政府官员和学者们所认同。参见张传彬著《“服务型政府”建设的前提条件研究》，载《公共管理》，2008年第1期，第14页。
② 李景鹏著《从管制型政府向服务型政府的转变》，载《新视野》，2004年第5期。这里是在与“管理型政府”相对应的意义上理解“服务型政府”的。
③ 当然，也存在不同的观点。例如，有人主张规制行政、给付行政和私经济行政的“三分说”。“所谓私经济行政，是指并非直接试图实现公共目的，而是为实现公共目的的准备性活动。”也有人使用与规制不同的“秩序行政”这个术语。参见盐野宏著，杨建顺译《行政法》，法律出版社，1999年版，第9页。
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