论“服务型政府”在行政法上的定位

【提要】：作为“坚定不移发展社会主义民主政治”的重要一环，党的十七大提出了“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”的重要命题。“服务型政府”可以有许多不同的视点和维度。从行政法的角度来理解“服务型政府”，同样存在诸多不同的层次和阶段，其基本内涵和外延也呈现出诸多不同，不宜一概而论。在行政法上，“服务型政府”并非法的概念，而是一种价值导向理念。它不仅指导以狭义的“服务”等给付为其职能的政府，而且还指导以惩处、强制等规制为其职能的政府。它要求政府坚持依法治国基本方略，“权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力”，为人民提供高效、优质的服务，保障国家和社会公共利益，尊重和保障公民合法权益。推进法治政府的建设,是“建设服务型政府”理念的最好体现。

【关键词】：行政法  服务型政府  法治政府  政府职能  公共利益  合法权益

引言

　　以“服务型政府”为对象展开研究，可以说早已不具有通常所要求的论文选题的新颖性了。因为，在中国学界，“服务型政府”几乎成为人文社会科学领域所有学科的热点话题。在期刊网上以“服务型政府”为关键词进行搜索，将时间限定为2007年8月31日至2008年8月31日，这一年间就有445篇论文；将时间跨度放宽为改革开放30年间，则有近2000篇论文。从学术研究“接力赛”的视角来看，我起码应当将这些有关文献通读一遍，可是，我连将其全部下载下来都做不到。我只是有选择地下载了其中的103篇，通读了其中的一部分，发现这个选题实在是太具有广泛的共通性了，诸多文论都在谈建设“服务型政府”，尽管视角各异，但是，其内容却具有极高的一致性。于是，我发现了写这篇论文的新颖性——从行政法的视角厘清“服务型政府”的相关问题。
　　什么是“服务型政府”？围绕这个问题，我看过许多关于所谓“服务型政府的基本内涵”的阐述，似乎一个人一种理解，这与前面提到的内容上极高的一致性形成鲜明的对照。“服务型政府”成了许多人热衷谈论却依然各执一词的最“时髦”的用语之一；“服务型政府”成了许多人争相研究、热衷阐述，却仅停留在对既有“型”的内容予以拖用或者重新排列组合。我思考了很长时间，得出的结论是：“拖用”是必要的，是“接力赛”得以成立的前提，可是，将“服务型政府”限定于“平面”理解的各学科通用式的“拖用”，则是值得商榷的。行政法学有着其自身的“疆域”，要将“服务型政府”这个概念作为行政法（学）上的概念来架构，需要进行相关法关系的梳理。
　　换个角度，从什么不是“服务型政府”的角度来思考这个问题，也许更有助于明确“服务型政府”在行政法上的定位。我用很长时间来思考这个问题，得出的回答是：行政法上的所有“政府”都（应当）是服务型的，换言之，“服务型政府”不宜作为行政法上“政府”分类的概念要素，而应当作为“政府”存在的前提性条件和指导价值理念来把握。我在阅读相关文献的过程中，理出了一个基本的判断：将诸多层次的“服务型政府”置于同一“平面”来考察，使得诸多文论具有了极高的一致性；由于“服务型政府”本身的多层次性、多维度性和多视角性，决定了论者各持己见，难以达成基本的一致性共识。我认为，行政法上的“服务型政府”，不宜简单地拖用政治学、行政学等其他学科乃至行政管理实务中的概念，而应当主要将其作为一种指导理念来运用。
　　本文将考察“服务型政府”的概念在理论和实务两个层面所呈现出的诸种形态，并以此为基础，探讨其在行政法上的定位，阐明与之相关的行政法视角。
　　一、“服务型政府”与“型塑”政府
　　（一）“服务型政府”与“新公共管理论”
　　在美国、日本等发达国家，20世纪70年代末以来，展开了被称为deregulation、“規制緩和”（きせいかんわ）等政府再造（重塑）的行政改革。这一系列改革对中国推进以“服务型政府”为目标的行政管理体制改革产生了重要影响。
　　“新公共管理论”将一系列行政改革所追求的目标归纳为如下方面：1.政府角色重新定位——政府应集中精力“掌舵”（即做好决策工作）而非“划桨”（即做好具体的服务性工作）；2.将企业管理的理念和方法引入公共部门；3.放松严格的行政规制，建立有使命感的公共组织；4.把社会公众视为政府的“顾客”，公共组织应坚持“顾客导向”，以“顾客满意”为宗旨；5.加强公共部门的绩效评估[1]。
　　虽然西方国家并未明确提出“服务型政府”（service government）的概念，并且，新公共管理论也有其自身难以克服的缺陷，如市场化取向往往导致对公共利益的背离，顾客服务导向常常致使公民价值的丧失等，其适用条件等需要进行特别限定，但是，相关理论对完善或者说正确把握“服务型政府”这个概念，具有重要的参照价值。
　　在中国，党政部门明确提出“建设服务型政府”的目标，理论界围绕“服务型政府”而展开全方位的探究，在诸多方面体现出不同于“新公共管理论”的色彩。但是，不容否认的是，“服务型政府”就是发达国家在克服传统行政模式的弊端，应对政府的财政危机、管理危机和信任危机，而推动公共行政改革的过程中，所提倡和追求的以市场化和企业化管理为核心理念的新公共管理理念的翻版。
　　（二）“服务型政府”在理论层面的探讨
　　有人认为，20世纪90年代初期，中国大陆行政法学界最早使用了与“服务型政府”类似的“服务行政”概念[2]。当时，“服务型政府”没有被广泛接受，人们对“服务行政”的理解也非常不统一，但是，对“服务行政”进行了一定程度的探讨和应用，比如将其用于论述公共行政的伦理视角等[3]，主要是从行政价值、行政伦理和行政哲学的角度来分析中国的行政现实，试图建构出适合中国大陆本土历史和现实的行政制度框架[4]。其实，综观迄今为止有关“服务型政府”的诸多探讨，虽然论者所强调的侧重点有所不同，但其中大多是从行政价值、行政伦理和行政哲学的角度展开的。
　　2002年，作为中国政府改革的目标选择，行政学界明确提出了“服务型政府”的概念：服务型政府是指“在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府”①。之后，围绕“服务型政府”定义的探讨大量出现。尽管每个人的表述都有所不同，但是，强调公民本位、社会本位的治理理念，注重依法行政的行为准则，追求满足公众需求的服务模式及回应民意的政府责任，是诸多有关“服务型政府”概念界定中较为突出的价值诉求。这种价值诉求，被认为对于中国行政学的进步和行政实践的发展都有着里程碑式的意义[5]。然而，这种缺乏实际制度和机制支撑的、过于笼统和界限模糊的概念界定，被人们根据各自的偏好加入了诸多要素，如：有限政府、掌舵政府、和谐服务、危机管理、扁平化组织以及摒弃官僚制等[6]，为“型塑”政府增加了诸多素材。
　　——服务型政府是指政府仅拥有有限管理社会的权力，对经济社会管理负有限责任，通过向市场主体提供公共服务等方式，实现政府对市场主体的互动式管理②。
　　——服务型政府是指政府由原来的控制者，改变为兴利者和服务者，政府从以控制管理为要务转变为以传输服务为要务，管理目标由经济领域转向公共服务领域[7]。
　　——服务型政府是指政府以全新的服务理念为支撑，突出以民为本，以提高政府服务技能和服务水平为中心，构建以市场为导向、以公共服务为特征的政府管理体系[8]。
　　——服务型政府就是为人民服务的政府，它是在公民本位、社会本位理念的指导下，在整个社会民主秩序的框架中，把政府定位于服务者的角色，并通过法定程序，按照公民意志组建起来的以“为人民服务”为宗旨，以公正执法为标志，以公共利益为目标，以社会公众的客观需求为尺度，尊重公民意愿，努力为公众提供满意的、高质量的公共产品和公共服务的现代政府[9]。
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　　于是，“服务型政府”便成为一个无所不包、无所不能的政府发展工具，更成为某些政府官员的政治口号，呈现出被错用、滥用及政治口号式地应用的所谓“服务型政府的异化”现象[10]。有人为了论证宪政与构建服务型政府的内在契合，甚至无视“人民”和“公民”这两个概念的差异性，强调指出：“根据1982年《宪法》，我国的宪政结构最突出的特点就是将公民置于了至高无上的地位。”[11]
　　（三）“服务型政府”在实务层面的展开
　　在实务层面，虽然很少有像学界那样予以明确的概念界定，但是，有关“服务型政府”的概念也伴随着理论界研究的发展，更多的是面对飞速发展的实践要求而以创新机制的形式得以展开，并进而促进了学界对相关问题的研究。
　　正如党的十七大报告所指出：“当代世界正在发生广泛而深刻的变化，当代中国正在发生广泛而深刻的变革。”中国正在发生的广泛而深刻的变革，包括以建设服务型政府为目标的一系列行政管理体制的改革，是以改革开放30年来经济、社会、文化乃至政治的改革发展为背景的，也是党和政府关于科学发展观等的施政理念得以实现的路径和手段选择。同时，“建设服务型政府”的提出，也是与世界许多国家和地区政府改革潮流相一致并互为影响的结果。
　　“服务型政府的本质特性是把为社会公民提供良好的服务奉为最主要的宗旨和原则。”[12]经济全球化和中国加入世界贸易组织（WTO），为人们了解世界和思考我国政府角色定位提供了重要的契机，出现了市场原理主义论等政府规制否定论，甚至不顾中国市场发育极不成熟等现实，而主张政府的主要角色就应当是一个为市场、社会发展提供规则和秩序的服务者的观点，也促使实务层面对政府职能定位进行反思。西方国家新公共管理论的介绍和引进，促使有关服务理念逐步从模糊走向清晰，从混沌走向明确，为“服务型政府”这一概念的提出提供了一系列理论和实践基础[13]。政府要在继续增加经济调节和市场监管职能的同时，更加重视政府的社会管理和公共服务职能。为此，政府根本价值理念需要转变，政府全部职能需要合理定位，政府管理方式需要改革创新，于是，“服务型政府”这一概念在政府工作层面得以确立。
　　2004年2月21日，温家宝总理在中央党校省部级主要领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业仪式上，以《提高认识，统一思想，牢固树立和认真落实科学发展观》为题发表讲话，首次提出我国要建设“服务型政府”的目标[14]。同年3月8日，在参加全国人大会议期间，温家宝总理又强调：“我们要把政府办成一个服务型的政府，为市场主体服务，为社会服务，最终是为人民服务。”2005年3月5日，温家宝总理在十届全国人大第三次会议上所作的《政府工作报告》中，用一个完整部分来论述服务型政府建设，要求创新政府管理方式，寓管理于服务之中，更好地为基层、企业和社会公众服务；整合行政资源，降低行政成本，提高行政效率和服务水平；政府各部门要各司其职，加强协调配合；健全社会公示、社会听证等制度，让人民群众更广泛地参与公共事务管理；大力推进政务公开，加强电子政务建设，增强政府工作透明度，提高政府公信力[15]。
　　2007年10月15日，在党的十七大报告中，胡锦涛总书记进一步强调要“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”。但是，综观在该项下的内容，并没有对“服务型政府”的概念界定，作为“社会主义民主政治”的重要构成部分之一，“建设服务型政府”主要体现为行政管理体制改革的总体思路和远景描绘。
　　党和国家最高领导层将服务型政府作为我国行政管理体制改革的目标而一再加以强调和确认，展示了未来政府发展走向和远景，为实务层面建设服务型政府提供了重要的政策依据，指明了努力方向。但是，那里所阐述的内容具有高度的概括性和抽象性，尤其是从行政法（学）的角度来看，有关“建设服务型政府”的目标只是政治性的纲领口号，很难作为法的概念来把握，至多可以将其理解为各级政府的努力义务，而要将相关内容真正落到实处，则有待于完善相关配套制度和机制，分门别类地、分层次、分阶段、循序渐进地加以推进。换言之，对于基层实务部门来说，建设什么样的政府才是服务型政府，以及如何建设服务型政府等，都依然是有待探索的课题。
　　（四）“服务型政府”与“型塑”政府的诸多形态
　　在中国，“型塑”政府的诸多概念，诸如全能管制型政府、经济建设型政府、责任型政府、法治型政府、学习型政府、效能型政府、亲民型政府、公共治理型政府等，和服务型政府一起，构成了各个发展阶段或者某些领域的亮丽风景线[16]。但是，要将这些泛化了的“型塑”概念作为行政法概念来架构，则需要进行扎实的梳理和取舍判断。正如“服务行政”只能作为理解行政法的定位和作用的指导理念[17]，而不能作为严格意义上的行政法概念来把握一样，“服务型政府”这个概念只宜于作为探讨政府职能定位的价值追求目标和指导理念，不宜作为行政法（学）上相关法关系架构的基础性概念。这是因为，从论者所阐述的诸“型”可以看出，其中的概念内涵模糊、交叉重叠、循环论证等现象普遍而严重，使得诸“型”难以作为严密的学术概念来定位，要从行政法的角度对其进行法关系的架构，更是存在诸多困难。
　　二、把握“服务型政府”的行政法视角
　　（一）“服务型政府”的法概念属性
　　无论是理论界，还是实务界，人们对“服务型政府”内涵的理解，依然处于众说纷纭的阶段。诚然，现代国家中有许多问题的解决有赖于科际研究，许多理论的构成需要多学科通力合作，但是，要从法的层面来架构“服务型政府”这个概念，则要求尊重概念不够精确的现实，对“服务型政府”进行概念梳理和层次划分，在获得相对稳定和明确的分类基准的基础上，明确各种场景和时段中的权利（力）义务（职责）架构。
　　“服务型政府”这个概念不是法的概念，至少可以说，在行政法上，在目前阶段还很难建构起针对所谓“服务型政府”所包含的内容，承认公民的主观性请求权的制度。例如，针对政府服务的缺失、政府不能及时对民众需求作出反应、政府信息公开不充分以及缺少公众参与到政府管理的有效渠道等中国政府体系的某些重要缺位，虽然早已成为学界和政界讨论“服务型政府”的切入点，但是，具体到行政法的权利（力）义务（职责）层面，除非有相关法规范的明确规定，否则，尚不能以前述“服务型政府”要素的欠缺或者未全面实现，而对公民广泛承认具体的行政复议申请权和行政诉讼起诉权。换言之，对“服务型政府”进行概念梳理和分类，从行政法的视角构建相应的法关系，确立相应的制度和机制，不仅是各级政府所应当致力于追求的改革发展目标，而且也是行政法学研究应当积极面对的重要课题。
　　从行政法的角度对“服务型政府”进行梳理，要求区分制度建构的指导理念、相关法规范的制定和政策形成、法规范的执行等不同层面，分别进行具体的探讨。
　　（二）作为指导理念的“服务型政府”
　　在人民主权原理之下，政府的存在以及政府的所有活动，都是为人民服务的。所以，只要为人民所需要，无论其承担什么职能，所有政府都应当是“服务型政府”。2003年9月，温家宝总理在国家行政学院的讲话中指出：“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务，是社会主义市场经济条件下政府的四项基本职能。”[18]作为指导理念的“服务型政府”，并非仅限于对承担公共服务的政府的要求，也同样适用于承担经济调节、市场监管和社会管理等职能的政府。
　　在现代国家，行政大致可以分为给付行政与规制行政两种形态③。规制行政是指行政机关等行政主体为了实现维持社会秩序、实现公共福祉等目的，而对私人的权利、自由进行限制的活动。给付行政则是指行政机关等行政主体为了确保私人在生活和事业发展上的可能性，而对私人提供精神的或者物质的便利和利益的活动[19]。无论是规制行政，还是给付行政，都是以介入国民生活，并施以影响为目的的。但是，前者以权力为基础，后者却是以经济力量为后盾的作用，在这一点上，两者存在着极大的差异。基于这种差异，在行政法学上形成了不同的法律保留论[20]。给付行政与规制行政，这是相互对应的性质不同的概念。但是，在给付行政中往往离不开规制行政，在某些领域、某些阶段甚至需要强化相关规制，例如，社会保险的强制加入、利用强制等。其实，不仅限于此，甚至可以说，所有的给付行政都是以规制行政为支撑的。总之，给付行政中的规制强化，是实现国民权利的重要方式和方法，因此，不应当因为实施了相关规制而否定其给付行政性，更不应当因此而将其置于所谓“服务型政府”的范畴之外。
　　“中华人民共和国的一切权力属于人民。”（《宪法》第二条第一款）“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”（《宪法》第二十七条第二款）坚持全心全意为人民服务的宗旨，把为人民服务作为各级政府的神圣职责和全体公务员的基本准则，作为人民政府的基本要求，作为政府一切活动的出发点和落脚点，这是人民主权原理的内在要求，也是“服务型政府”的价值归宿。在这个层面上，与政府是否直接承担狭义的“服务”职能无关，政府的存在、运作，都必须以人民的根本利益为出发点，从更加广泛的意义上为人民谋利益。换言之，无论是实行规制、惩处，还是实行指导、给付，都应当符合人民的根本利益；只要符合人民的根本利益，无论其所承担的职能具有怎样的具体属性，该政府就都是“服务型政府”。
　　这里的“服务”对象是人民，所谋求的利益是国家、社会公共利益，当然也包括私人的合法权益。需要注意的是，“人民”和“公民”是不同层次的两个概念，“服务于人民”和“服务于每个公民”之间要画等号，还需要进行一系列制度和机制的建构。因具体的私人受到规制或者惩处，因而否定该政府的“服务型政府”的属性，这种逻辑架构是不能成立的。所以，这里存在着如何判断人民的根本利益、国家利益或者公共利益的问题，存在着如何衡量包括公民的合法权益在内的相关利益的选择取舍的问题。而这些问题更多地呈现出政治色彩，往往是不适于由行政法层面的规范进行具体调整的。换言之，“服务型政府”的建构是行政法（学）的指导理念，是对经济调节、市场监管、社会管理和公共服务这四项政府的基本职能进行优化配置和制度支撑的指导理念，也是应当贯彻落实于行政组织、行政行为、行政程序和行政救济等行政过程始终的指导理念。
　　“服务型政府”，作为行政法和行政法学的指导理念，其中的“服务”内涵极其广泛，要通过诸多层面和领域的诸多原则和规范来体现，所以，用“服务行政”取代“给付行政”的主张是不可取的。不进行层次区分的“服务行政”概念的滥用，对科学的行政法体系的建构是有害的，也不利于行政法学的进一步发展。