浅论公共危机应对中的公民义务、权利限制及其保障

   从学理上说，应对危机时要兼顾对权利的保障基于以下考虑:  
    首先，危机应对中的权利保障体现了对人的自由和尊严的尊重，体现了危机应急制度和紧急权力的最终目的。这是权利保障的首要意义。立宪的理性使得国家具有了合理的正当性，使得国家安全和国家秩序的存在成为政治生活的一项主要内容。但是国家本身并不是目标，秩序、安全和存续本身并不是目的。个人自由、道德良知和宗教信仰才是立宪的国家理性的正当性所在。健全和完善公共危机应对法制、赋予政府比平时更大的紧急权力，归根结底是为了人应有的权利、自由和幸福，因而，在危机应对制度的设计和安排中，人的权利保障是一切内容的出发点和归宿。  
    其次，危机应对中的权利保障是对政府紧急权力进行制约的需要。危机应对中政府权力的扩张是现实需要，但它的行使必须受到权利保障这一原则的制约。宪法学家罗文斯坦把对个人权利和自由的保障视为对政治权力的一种垂直制衡机制，他认为，对国家权力的最有效制约，就是在法律上承认个人拥有一定的自治领域，政府、议会乃至选民都无权悠意介人，因此是一种不可侵犯的核心。在某种程度上，完善危机应对制度的目的不是由于政府无力处置危机，而是因为政府在处置危机的过程中存在着不当损害公民权利的情形。因此，需要将政府的紧急权力纳人法治轨道。虽然存在危机状态，虽然需由政府主导处置危机，但是，政府仍需依法行政。  

    再次，危机应对中的权利保障也是衡量紧急权力和紧急措施合法性、正当性的标准。出于危机应对的客观需要，法律授予的紧急权力往往带有很大的弹性和不确定性，这就给衡量紧急权力和措施的合法性带来困难，而引人权利保障原则和机制，则给有关监督机关和社会公众提供了一个基本的评判标准。权利保障在衡量应急制度和应急措施是否突破宪法底线问题上是一个重要的考察指标。危机状态下确实需公民对权利作出部分让渡，需要公民履行其义务，需要由政府承担应对危机的主要职责，但如果政府的行为、紧急权力和紧急措施的实施是以忽视或践踏人的权利为代价的，那么，其正当性、合法性就会受到质疑，从而也失去应有的权威性和号召力。相反，以保护权利为宗旨的紧急权力和紧急措施在实质上才是合法且正当的。  
    2.危机应对中权利保障的基本制度和原则。从各国的应急立法和实践来看，旨在危机应对中保障权利的内容通过下列基本保障制度与原则得以体现。  
    首先，权利限制的限度由宪法保留和法律保留制度确立。权利限制并非没有边界，不能以危机紧急处置为由将所有权利都加以限制。从法理上讲，人民是宪法的制定者，是国家主权的形式所有者，因此对宪法权利的限制只能由宪法本身来行使，这就是宪法保留。当然，宪法保留并不是对所有权力都进行保留，宪法只是对那些最基本的、基于人性尊严所要求的最低限度的权利给予保留，即按人其自身的自然属性和社会属性而应当享有的基本权利。除了那些最基本的、必须由宪法保留的权力之外的权利，一般来说，可以由法律保留。法律保留又分为宪法意义的法律保留和行政法意义的法律保留。宪法意义上的法律保留指在国家法律体系的范围内，有某些事项必须由法律来规定，不可由其他国家机构，特别是行政机构代为规定。至于行政法意义的法律保留，是指行政机关的行为，必须获得法律的授权，才能取得行为的合法性。这就要求危机应对的行政立法必须有应急法律的特别授权，从而使其有明确的法律依据并受到及时的监督。  
    其次，是危机应对中权利保障的比例原则。比例原则是一个广义的概念，包括了适当性原则、必要性原则以及狭义的比例原则三个层面:(1)适当性原则，也称合目的性原则，其基本含义是要求国家实施每一权力行为都必须以实现宪法或法律所规定的目的为目标，并且每一手段的运用都必须有利于其法律目的的实现;(2)必要性原则，又称最小侵害原则，其基本含义是国家机关在实现某一法律目的时，如果存在多种可以选择的手段，但这些手段对公民权利的损害程度各不相同，那么国家就应当选择对公民权利损害最小的手段。如我国《突发事件应对法》第1I条规定，“有关人民政府及其部门采取的应对突发事件的措施，应当与突发事件可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应;有多种措施可供选择的，应当选择有利于最大程度地保护公民、法人和其他组织权益的措施。”此条款即体现了此原则精神;(3)狭义比例原则，又称公民、法人均衡性原则，其基本含义是指国家在运用任何权力的过程中，其对公民个人权利所可能造成的损害与其所要达到的目的或保护的公益之间应保持适当的比例关系，而不能明显失衡。  
    比例原则源于正义的请求，它在保护与平衡的意义上对个人利益与公共利益进行斟酌，以得到较为合理的结果，防止过分的、错误的立法与行政决定，尤其是要具体斟酌国家与公民利益在冲突状况下的失衡度。因此，在政治文明意义上，比例原则是调整国家权力和公民个人权利之间关系应坚持的一项基本准则。  
    比例原则在危机应对的适用，不但体现在行政紧急权力和处置措施的实施上，还体现在对紧急立法和突发事件(尤其是紧急状态)的确认或决定上。其一，在立法机关构建预备法制、进行应急立法时，就应该在授予行政机关紧急权力与限制公民权利之间、在应急效率与人权保障之间进行利益衡量，尽量达成二者的相对协调。其二，在紧急状态的确认或决定方面也需要遵循比例原则，它要求，决定进人紧急状态应当具有控制紧急危险的必要性和与紧急威胁危害程度相符合的适应性。对这一原则的适用可以有三个方面:分类、分级和分期制度。分类制度要求，决定进人紧急状态，要以威胁和危害性质和原因为根据。分级制度要求，按照社会危害程度、危害范围和各级政府的控制能力，将危机分为不同的等级，国家只能对最高等级的危机决定进人紧急状态。分期制度要求，国家按照威胁和危害发展阶段决定是否进人紧急状态。这一制度的前提是，即使是最高级别的危机事件，也有不同的发展阶段，例如发动期、发生期和缓解期。只应当在危害最为严重的发生期实行紧急状态，否则就可能导致国家紧急权力的滥用。其三，行政紧急权力和处置措施的实施更要遵循比例原则。当行政机关在行使限制公民权利的紧急措施尤其是强制措施时，应当有助于有效控制或消除突发事件造成的危害这一公共目的，有悖于有效应急或与应急无关的限制性或禁止性措施就不能使用;在有多种达到应急效果保护公共利益的措施可以选择时，应采取对公民损害最小的措施;而如果为了应急所采取的处置措施将使公民权利受到过度的损害或损害了法定不得克减的权利(如生命权)，那么就应放弃这种处置措施。与此相应，危机处置中，政府的紧急权力或紧急措施要有常规程序和紧急程序予以确认和限制，要有更完善的行政救济和法律救济制度以补偿受损权益和问责政府应急行为。  
    可见，比例原则通过对紧急权力的制约来达到对个人权利的关怀与保障，其最核心、最终极的价值目标就在于对权利的保障。这也正是比例原则的旺盛生命力之所在。