贵州地方政府依法行政幼力研究
2．建立以依法行政力主要指标的政绩考核体系，严格对违法行政的责任追究制度。从经济GDP、到绿色GDP政绩现的提出，再到民生GDP、法治GDP政绩现的提出，许多学者认为这是政绩现质的飞跃，将从法治的高度推动官员依法行政，促进政府法治化变革。马怀德教授认为考核官员政绩的法治指标体系至少要包括几个核心要素：
一是职权法定。主要指具体的行为规范是否建立在法律基础上，政府的整个运作、行政机构的运行，是否严格契合法律的要求、法律的原则、法律的精神、法律的规范。
二是程序法定。主要指政府是否按照法定程序、正当程序在运行，包括决策的程序、执行的程序各个方面。
三是责任法定。主要指按照法律的规定确定责任、追究责任。他运强调除此之外还应有很多其他标准，如诚信、权责一致，行政行为合理、规范，合理自由裁量权等，可用不同的方式设置这些指标体系。但最根本的关键是是否符合依法行政的基本要求，是否按照依法行政的原则行使权力。
（二）寻找利益与规则的平衡点，努力构建科学发展与和谐的经济社会
建设科学发展与和谐的经济社会，必须以法治为基础。政府利用公权力谋取的公共利益如果在分配过程中不以民主和法治为前提，极有可能会论为少数权力拥有者的私人利益。如何使之保持“民众性”？关键就是依法行政。因为国家主要的公共事务是由行政机关通过行使行政权力予以完成的，通过依法行政，严格限制、规范行政权力的行使，就能够保证法律法规的制定和执行真正体现民意。当前如何具体实践依法行政？最主要的就是在经济发展中建立稳定、长效的科学、民主、依法决策机制；在利益分配的中制定畅通、民主的利益表达机制等。
1．建立稳定长效的科学、依法、民主决策机制。决策权是行政权的核心，科学民主决策是确保行政权力正确行使的关健，也是坚持依法行政原则的重要方面。温家宝总理强调，要防止决策过程中发生的腐败现象，防止决策失误给国家和人民造成损失，必须实行科学、依法、民主决策。贵州各级地方政府近年也开始尝试建立依法、科学、民主决策机制，决策的科学性、民主性开始增强。一些地方已建立了一定的工作机制，但在执行中没能常规化、规范化，领导临时动议的情况较为普遍；在政府常务会议、办公会议中，没有指定的席位；所办理的咨询事项档案还不够规范；个别地方法律顾问工作体制不顺、职能不清。必须加紧建立稳定长效的科学、依法、民主决策机制。特别要重视信息沟通、决策的民主咨询论证，决策的纠错、监督和责任追究等配套内容，以期突出实效。
2．建立畅通、民主的利益表达机制。当个中国正处在利益多元、生存状恣各异时期，政府在经济建设的同时，还必须承担协调各种社会矛盾、保障各阶层的利益、增进各阶层的发展的重任。理论上政府可以通过制定实定法预测一切利益关系，兼顾到各种利益，并对现实和未来的利益冲突作出处理安排，实现正义和公正。但法律并非万能，在利益多元复杂情形下，政府往往面临着具体判定过程中无法实现实体公正的尴尬。实践证明，建立畅通、民主的利益表达机制是解决问题的关键。广泛的民意介入，不仅可以使各种利益诉求得以表达，有助于在利益分配中兼顾不同方面，而且参与的过程即是各种诉求不断整合、求同存异的过程，从而达致不同利益诉求相互博弈的平衡，有利于利益目标的达成。此外，畅通、民主的利益表达机制的建立，还有助于政府了解民生需求，沟通政府与不同阶层及其成员之间的联系，避免具有破环性的利益表达方式，从而使社会和谐。畅通、民主的利益表达机制的建立，应注重：一是平等的参与机会，即使利益相关者都有平等的表达诉求的机会，并且能平等地得到回应；二是开放的决策过程，即在利益平衡机制形成的过程中，利益表达的平台始终是开放的，利益主体始终能参与整个过程，充分表达利益诉求；三是便民、多样的参与方式。这是激发其参与积极性、充分表达诉求的前提。尤其是民生问题，关涉到每个人的利益，如果参与方式单一甚至条件苛刻，等于是对参与的限制。现实条件下，电活、网络、信件以及协商、合作等都是可行的参与方式。对于政府来说，这些方式也更有助于把利益冲突控制在体制内解决，使社会公众充分信赖体制内利益协调与均衡的能力，从而避免寻求体制外的利益冲突解决方式。[10]
（三）实施有效监督是推行依法行政的切实保障
孟德斯鸠在《论法的精神》中强调：“政治自由只能在温和的政府中得到，但温和的政府也不是总有自由。自由只在政府中没有滥用权力时存在。任何具有权力的人都倾向于滥用权力，直到他遇到限制时为止。然而这是一个永恒的经验，……即使是美德，也需要限制”[11]表迪逊也认为权力本身具有侵略性，必须限制在一定的范围之内，任何一个政府部门在行使权力的时候，不应对其它部门具有压倒一切的影响。他还用生动而有力的词句说明了控制权力的手段和必要性。
行政监督泛指执政党、国家权力机关、司法机关和人民群众等多种社会力量对国家行政机关及其公务人员是否依法行使法定职权、履行法定职责、有无违法失职的行力进行广泛的监视和纠察。将行政机关的组织和活动置于广泛而有效的监督之下，是推行依法行政的切实保障。
1．建立具有独立性、权威性的专门监督制约机构。我国行政监督体系中监督主体众多，既有外部监督（如权力机关监督、司法监督、党的监督以及人民群众、新闻媒体的社会监督等等），也有行政机关内部监督，主要是指行政系统上下级之间的层级监督，且这种监督在监督体系中发挥着主导作用。实践证明，层级监督虽具有方便、易行等优点，但却无法保证监督的民主性和公正性。这是因为行政机关承担着各种管理职责，事务繁重，没有足够精力开展对下的充分监督；同时，行政监督属于系统内部上下级之间的监督，实质是一种自我监督，有时下级部门执行的也就是上级部门的意图，监督难以起到实效。因此必须加紧建立独立性、权威性的专门监督机构。第一，应明确政府法制机构作为行政系统内部法制监督的专门部门。政府法制机构的主要职能是推行依法行政，保征权力机关制定的各项法律制度在行政系统内部得以很好的贯彻执行，因此应把工作重点放在政府行政法制监督上。各级政府及其所属部门的法制机构领导的主要精力、政府法制机构的主要人力、政府法制工作部署的重点方向以及政府法制工作实绩的主要考核指标等各方面，都应围绕如何切实加强行政法制监督这一目标，这就需要逐步实现政府法制机构工作重点的战略性转移。[12]第二，独立现有行政系统外部的各监督机构。我国现有的外部监督机构主要有纪检、反贪局等部门，但这些部门在经费、人事等很多方面受到地方党委、政府的节制，因此便出现了监督客体领导监督主体、监督主体依附于监督客体的状况，这种状况往往使得对同级党委、政府的监督流于形式，监督机构的功能弱化，作用难以发挥。因此，必须赋予监督机构相对的独立性，主要体现在两令方面：一是监督机构工作的独立性，应实行垂直领导，自成体系，除授权机关外其他任何机构和部门无权干涉监督机构的工作；二是监督机构的后勤保障及干部人事任免、工资、福利、退体安置等方面，应独立于监督客体的节制之外。[13]
2.健全行政监督的长效机制。经过多年努力，行政监督工作总体上有了很大进步，但许多地方的行政机关至个仍然大量存在有法不依、违法不究、执法不严、滥用职权等一系列问题，群众对政府信任危机加剧，干群矛盾日益突出，而存在这一系列问题的一个很重要的原因就在于对行政监督不到位，缺乏系统的行政监督长效机制。具体表现为一些地区、部门的行政监督未能制度化、具体化；行政监督缺乏独立的实施部门；监督方式主要采取运动式的检查形式等等。建立长效行政监督机制，除上面提到要建立独立的专门监督机构外，还可从以下几个方面着手：一是应建立和完善行政监督的规范和制度。长效机制，顾名思义，就是能够对今后一个时期内产生影响、长期起规范作用的有效做法的各项具体制度的总称。很难想像仅仅依靠临时性的有关监督方面的国家层面的规范性文件和地方规章就能起到长期影响和规范行政行为的作用。因此应对行政监督出台一个系统的行政监督法，将行政监督的部门、权限、方式、程序等等用法律的形式固定下来。二是应对监督方式积极创新。行政监督应逐步从静态监督向动态监督转变，从被动监督向主动监督转变，从事后监督向事中、事前监督转变。特别是在作出行政决策前，应坚持由法制工作机构对决策内容的合法性与适当性进行审查，臧少行政随意性；在行政决策执行过程中，坚持对行政机关的行政行为的实施是否违法或违反程序规定的情况，从法律的角度进行监督检查，及时查处违法行为；当行政行为施行不当引起争设或诉讼时，要严格按照行政复议法和行政诉讼法的规定程序解决争设和诉讼。三是加强行政监督中的违法责任的追究。这包含两个方面：一要严格追究行政违法者的责任；二要追究监督不力者的责任。
3．拓展多种监督渠道，发动社会力量进行广泛监督。现代社会事务日趋复杂，政府管理的事务也日趋繁多，仅依靠政府内部和国家其它部门对政府进行监督，已难适应时代要求，且当前体制下这些部门之间关系密切，使社会公益经常成为侵扰对象。因此借助非国家监督力量来补充国家监督力量的不足就显得极其必要，也适应现代法论社会“小政府、大社会”的发展趋势。即拓展多种监督渠道，将维护公共利益的部分责任交给多种社会力量，即，发动社会力量对行政行为进行广泛的社会监督，成为有效的监督方式。开展社会监督，可从以下方面进行：
第一，加强人民参与民主行政程序建设。在进行行政立法动议、草案评设、论征、政务公开、政府信息公开、听征、行政复议、诉讼等行政立法、行政管理以及行政监督等各种行政程序建役中，积极吸纳民众直接参与表达意志，维护公共利益，促进行政公平、有效和公开。
第二，推行阳光政务，保障群众充分知情权。2008年5月1日实行的《政府信息公开条例》将信息公开确定为政府的法定义务，这对于保障公民的知情权，进一步促进参与权、表达权、监督权的行使具有重要作用。但要使《条例》发挥实际效用，监督和保障实施是关键。应当加紧建立健全政府信息公开工作考核制度、社会评设制度和责任追究制度，定期对政府信息公开工作进行考核、评议以保障实施。
第三，加强法制监督宣传，提高群众监督意识。行政监督需要民众的参与，在当前，人民群众的民主信仰意织、法治意识、参与意识、监督意识还较为薄弱，因此政府应首先通过各种渠道向群众宣传行政监督的必要性，鼓励民众积极参与行政监督。其次，政府还应以身作则，让公众看到政府主动进行行政监督的努力和决心，增强公众行政监督的信心。另外，政府还可通过建立有效行政管理和监督机制，让群众更多地参与到行政管理和监督过程中，让群众深刻体会到行政监督带给他们的实惠，从而最终提高全社会的民主意识、法治意识、参与意识、监督意识。
第四，正确引导、大力发挥媒体的监督作用。利用新闻媒体进行行政监督是促进政府依法行政的极其有效的重要途径，因此应重视发挥舆论监督作用。首先应加紧建立媒体舆论监督制度，引导媒体进行正确的监督。其次对新闻媒体曝光的违法违纪事件，应注意及时予以查处，追究责任，以促进依法行政。
注释：
[1]华建敏：《在全国市县政府依法行政会议上的讲活》,2007年7月。
[2]应松年：提出宪政是依法行政产生的土壤。
[3]金国坤：《依法行政的现实基础》，中国政法大学出版社2001年版，第93页。Jin Guokun, Realistic Foundation of Administration according to Law, China University of Politic Science and Law Press, 93(2001）．
[4]勿庸置疑，当前党委、政协等国家部门和其它社会力量对依法行政的推动作用是不容忽视的，但党委、政协由于制度和机构等的局限也没有使其发挥出作为推动依法行政的主导作用。此外新闻媒体的监督还没有形成固定和长效机制，监督极具松散性和突发性；市民监督由于受法治意识和制度限制，如行政诉讼的提起者只能是利益遭受行政机关侵害的行政相对人，没有公益诉讼，法院也不能对抽象行政行为进行审查等等限制了其推动依法行政作用力量的发挥。
[5]郭道晖：《法治目标与公民有序政治参与》，载2000年11月26日《法制日报》，第6版。Guo Daohui，Object of Rule of Law and Orderly Political Participation of Citizens，Legal Daily, Nov. 26，2000:6.
[6][法]皮埃示·布迪厄、华康德：《实践与反思反思社会学导引》，李猛，李康译，中央编译出版社1998年版，第19页。Bourdieu＆Wacquant, Practice and Reflect, TranslatedbLi Meng＆Li Kang, Central Compilation＆Translation Press,19(1998).
[7]宋功德：“行政法制度的变迁“，载http://www.china-review. com/sao. asp? id = 4737（最后访问日期：2008年8月17日）。Song Gongde, Transition of the Administrative Law System, http://www. china-review. com/sao. asp? id＝4737（lastvisited Aug. 17，2008).
[8]许明：“贵州经济社会发展的昨天、今天与明天，载http://www. gzsq. net. cn/Article/sqsx/zzzl/200806/20080605093652_22. htm（最后访问日期：2008年8月17)0Xu Ming, Yesterday, Today and Tommrow of the Development of Economy and Society in Guizhou, http,//www. gzsq. net. cn/Article/sqsx/zzzl/200806/20080605093652_22. htm（last visited Aug. 17，2008).
[9]当然政府利益的实然状态并非如此，那是因为虽然理想状恣的政府是非人格的部门，但由于它由人组成，受人操控，一旦缺乏有效的监督机制，它往往就成为机关工作人员尤其是权力核心成员谋取经济利益和政治利益最大化的相对蚀立的行动者。事实上，之所以有相当数量的基层政府的组织行力既远离了群众的利益，也远离了国家利益，就缘于此种原因。
[10]邵亚萍：《服务行政与民生主义》，载《中国法学会行政法学会2008年年会论文集》，第214页。Shao Yaping, Service Administration and People’s Livelihood, Papers Selected from the 2008 Annual Meeting ofAdministrative Law Studies Institute of China Law Society,214.
[11]王名拯：《美国行政法》，中国法制出版社2005年版，第91页。Wang Mingyang, Administrative Law in America, China Legal Publishing House,91(2005).
[12]应松年主编：《行政法学新论》，中国方正出版社1999年版，第564-565页。Ying Songnian, New Discussion on Administrative Jurisprudence, China Integrity Press, 564-565（1999).
[13]张瑞业：“关于建立健全权力监督制约机制的思考，载http://www. bjdj. gov. cn/Article/ShowArticle. asp?ArticlelD = 31798（最后访问日期：2008年11月2日）。Zhang Ruiye, My Views on Establishing and Improving the Mechanism of the Supervision and Restraint over the Use ofPower, http://www. bjdj. gov. cn/Article/ShowArticle. asp? ArticleID = 31798 (last visited Nov. 2，2008）．