浅谈行政控权理论的现代蜕变

　　(一)传统控权论理论蜕变的社会背景
　　二十世纪，英美国家的行政法理论和制度实践以及相应的社会背景条件都发生较大的变化，英美国家走上行政国的发展道路，传统行政控权理论出现出一些新的发展趋势：
　　1．国家适当干预的混合经济制度。本世纪初期频繁的资本主义经济危机使人们越来越清醒地认识到市场缺陷，并主张政府适当干预以克服市场失灵。英美逐步在经济政策上改弦易辙，由自由放任向国家干预迈进以凯恩斯为代表的国家干预主义在2O世纪70年代占据了英美主流经济理论的舞台，并直接影响了英美传统行政控权理论的发展。

　　2．现代集约化的大生产使团体之间的合作趋向日益明显，团体主义、干涉主义随之而来，这摧毁了旧个人主义、旧自由主义精神产生的原因和基础。“团体主义主张个人与社会为‘有机的整体’，社会由其构成分子的个人集合而成．又因分人的协力工作，社会才能活动自如。……全社会福利的增加，并使生活于社会中的每个人都能各安其生，从而达到维护社会生存，促进团体发展的目的。”一干涉主义主张政府因维护公益之必要，对于个人行动可以适当干涉，不能过分放纵之自由。”
　　3．与新自由主义的经济制度相适应，传统自由主义的政治思潮发生了变化。面对现代行政权力扩张的事实，新自由主义的岐治思想对行政权力的态度发生了变化，它一定程度上强调政府在现代社会中保护公民自由的积极作用。l9世纪的自由主义者把扩大自由认为足改进福利和平等的最有效的方法。2O世纪的自由主义把福利和平等看做为自由的必要条件或者是它的替代物。
　　4．现实主义甚至更新的法律思潮替代法律实证主义。盛行于30年代美国的现实主义法学主张法官的每个判决都是一种道德和政治的选择，权利是法院选择的结果而不是客观存在，研究法律必须结合社会情境，司法过程作用有限而应实行专家治国，等等，这些主张在政治立场上依附于罗斯福新政。后来的法律思想则继承该学派的一些观点并予以重建。
　　一方面是新的经济、政治、文化背景，另一方面，来自传统的因素仍然没有泯灭，这种传统的力量在现代现代行政控权理论的发展过程中仍起着不可忽视的作用。这些传统的力量主要有：
　　1．根深蒂固的个人主义、自由主义观念。虽然新的自由主义与旧的自由主义相比，较具社会性，但是个人自主性始终是英美自由主义思潮区别于其它思潮的根本。“我们的物质文化(诚如人类学家所言)正处于集体化与合作化的边缘。然而我们的道德文化连同我们的意识形态，仍然充满源于前科学世代、前技术世代之个人主义的理想与价值。
　　2．普通法体系中的法官和法律家顽固的习惯信念。他们中的许多人一直倾向于限制无限增长的行政权力，强调行政法的控权功能，即便在不得不接受现代行政国这种现实的情况下；
　　3．传统控权理念蕴涵的合理成份行政法必须保障公民的权利和自由；政府权力的范围应当受到限制；行政权力必须依法行使：促进早期自由竞争资本主义的发展。对这些合理内涵，在避免极端化的前提下，现代英美行政法(学)自然予以承继。
　　(二)传统行政控权理论蜕变的表现
　　传统与现实之间的碰撞引发英美法学工作者对传统行政控权理论的一些问题的认识发生了变化：

　　1．充分发挥行政权在现代社会中的积极作用。从新政以来，英美国家对行政权力的态度发生变化。“随着新政的推行，(政府)法治指令突然从一个障碍和敌人，变成了一个朋友和有利的支持……有为(ac—ifve)的国家正在出现，并且在一种包含于盛行的法律现实主义观点中，它被看做实现政治和社会转变的一种能动的工具。政府对社会经济生活的干预被视为促进社会发展的必要力量。“传统上划分立法、行政、司法的宪法分权制衡原则，并不适应现代社会的要求，机动灵活的行政权应当行使一定的立法和司法职能，事实上，行政立法作为国家重要的实施手段，已被普遍接受，而行政司法在解决行政争议的案件中，正日益发挥明显的作用。”与戴雪对行政自由裁量权的态度相反，行政自由裁量权被一定程度的予以容忍，行政机关可以在法定职权范围内，合法运用裁量权予以积极处理。同时行政合同、行政指导、行政给付等受到重视，消极行政向积极行政发生转变。
　　2．对行政法的定义发生变化，行政法是所有关于行政的法，而不仅仅是有除了关控制行政权力的法，行政法定义的变化重新界定了行政法的外延“对行政法颓的描述，反映出这些在英国出现的多种观念的影响。这些描述足以行政为中心的。行政法的作用不在于对抗干预主义的国家，而是为政府行为提供便利。
　　3．引入新的控权机制。司法严格控权曾被英美行政法学者视为最主要的控权手段，但是司法本身作用的局限性以及司法过渡干预行政可能造成的新的权力的滥用，促使学者探讨新的控权机制和方法。“司法审查的正统性源于保护那些虽然被政治原则的考虑所支持，但在一般政策和行政的过程中仍然很脆弱、容易被侵犯的个人权利。但是，这种以个人权力观为基础的公法统一性，自然依赖于它所推行的权利的本质和完善。个人权利必区别于公共政策和公共利益，假如整个政府的权力范围由于个别原因而被减小到了政策的瘫废，那么，司法判断无异于通常的政策。……法院除非突破司法审查的合法性和统一性，否则不能代替政府的自我控制。过去主要使用单一的司法控制，新的控权机制应当加强控权手段的协调和防范作用。
　　4．行政法所保护的利益发生了变化。行政法不单单象过去一样消极的维护个人权利，还要积极的维护社会利益。“在前一世纪，更确切地说前两个世纪，法地职能被理解为保障和维护个人权利”，但是，“在本世纪，随社会法哲学的兴起，我们所听到的法己不是这种意义了，而是作为人与人之间关系的一种调整，其目的是为了维护社会利益，即为了维护在文明社会中从社会生活角度所提出的愿望与需要我们所听到的法乃是为了维护一般安全，为了维护社会制度的安全以及为了保存社会资源而对人的行为的规定。”
　　新的社会变化促使很多英美行政法学家对行政权的态度发生了变化。但是，对行政权力的控制是否因社会的发展变化而被否定?行政权力的性质不因国家、社会、政治和经济制度不同而有所差别。它是社会秩序赖以维持的力量，行政权力都是强制他人服从的权力，行政法存在的原因就在于行政权存在侵犯他人权利的可能性，因此必须对他进行限制，这种限制的途径最主要的就是法律。当然控权是民主、法治应有之义，正像民主、法治不会被否定一样．控权观念也不会被否定。只是这种行政控权的模式需要根据变化了的社会做重新的设计，既保证行政效率又实现行政公正，既保证福利又实现正当。