我国税收预算性增收与税收优惠相关问题探讨

    内容摘要：税收预算是税收法律的重要组成部分，是各级机关对国家税收收入的预期目标。而税收优惠政策，则是在一国总的税收政策不变的前提下，为实现一定的政策目标或为了解决某种特殊情况，对某些课税对象、纳税人和地区给予的照顾或鼓励而采取的减轻和免除税收负担的措施。本文着重论述了我国税收预算增收与税收优惠减免之间存在的矛盾问题及解决两者矛盾的对策建议。
　　关键词：税收预算 预算性增收 税收优惠
　　
　　税收预算与税收优惠的概念及延伸　　
　　税收预算（Revenue budget）是上级领导机关根据我国实际情况对国家在一定时期（通常为1年）内对税务机关完成税收任务的目标测算，是国家财政预算体系的核心。它包括了预算体系的编制、分配、检查以及分析等一系列的工作，其目的是为了保证税源可靠、税收有效。税收优惠（Tax incentives）是为了配合我国在一定时期的政治、经济和社会发展目标，在税收方面采取相应的激励和照顾措施，减轻或减免纳税人的税务负担，以达到支持和引导产业发展的目的，是国家干预经济的重要手段之一。
　　目前，我国税收预算主要采取“以支定收”的方式进行，即根据税收用途来决定税收多寡的问题。税收预算的编制体制采取的是一种“基数增长”的机制进行的，在上年税收计划完成的基础上，按国民经济的增长速度，综合各地税源增减变化情况等因素，一般再调增几个百分点，形成新一年的税收计划。这种税收预算体制的编制就为我国税收预算带来了增收的可能。在税收优惠方面，目前的税收优惠政策主要起到的是政策调节、政策扶持作用，优惠区间集中度比较高，主要集中于基础性建设、吸引外资和鼓励高新技术产业等方面。这是对税收预算的一个“负增长”，而且不可预测性很强。因此，两者之间存在了许多矛盾和问题，如何寻求临界点就成了许多学者研究的课题之一。
　　
　　税收预算性增收和税收优惠现状分析　　
　　（一）税收预算性增收现状分析
　　国家税收预算的目的是为了解决税源问题，保证税收稳定，为公共财政提供保障。稳健的税收政策有利于保证国家基本职能的实现，有利于为公共基础设施提供财力支持，有利于加强国家宏观调控能力，有利于保证国民经济稳定、持续发展。因此，我国的税收预算是面临增收的压力的，其主要方面有：
　　由于我国财政预算与GDP比值、税收收入与财政收入比值较低，社会各界普遍要求提高这两个比值。这直接带来了各级政府在安排财政收入和税收收入预算时要求明显的高于GDP增长，最终导致了税收的预算性增收甚至是超收。
　　为了实施积极的财政政策，夯实财力基础，国家或多或少的要求实现地方税收增收以扩大内需。政府通过增加投资扩大财政支出带动积极发展，为了控制财政赤字的规模，就需要在控制国债的同时增加税收。从2009年新疆率先获得30亿地方债发行权以来，全国大部分省市都获得了不同额度的地方债发行权。事隔一年多来看其对地方经济的发展效果并不明显，这部分缺口对税收的增加提出了直接要求。
　　政府机关不理性行为。如前所述，税收的目的是为了保证财政支出，一些地方政府为了政绩，大兴土木、乱搞建设，带来了资金紧缺，对税收要求加大。同时税务部门为了迎合上级部门领导，采取多征税的方式，确保“超额完成任务”。
　　（二）税收优惠减免现状分析
　　我国实行税收优惠的目的是在税收方面采取相应的激励和照顾措施，以减轻某些纳税人的纳税负担，最终引导国家产业结构稳定发展，扶持基础设施建设，是国家干预经济的重要手段之一。税收优惠是对税收预算的一种政策性减免或减少，且不可预测性很强。目前我国税收优惠政策在产业和地区等方面具有明显的倾斜性。税收优惠主要集中于以下几个方面：
　　为吸引外资进行的优惠。企业所得税法规定，对在中国境内未设立机构场所的或虽设立机构场所的但其取得的所得却没有实际联系的非居民企业实行减按10%的税率进行征收的决定。同时对外商投资企业和外国企业缴纳的“三税”不征收城建税。
　　对固定资产进行的可抵扣政策减免。现行增值税法条里明确提出了以2008年12月31日为界，期间以前买入的固定资产卖出时按4%征收率减半征收，期间以后买进的固定资产按17%抵扣，实现了消费型增值税的转型。与此同时，为鼓励技术进步，企业固定资产确实需要加速折旧的，可以采用双倍余额递减法和年数总和法进行折旧，但是最低折旧年限不得低于规定年限的60%。
　　对农业产业链的税收优惠。增值税明确规定了对农业生产者销售的自产农产品免税，企业所得税中对农、林、牧、渔项目所得也提出了相应的减免税规定，如农作物新品种选育、中药材的种植、家禽的饲养、远洋捕捞等免征企业所得税；对花卉、茶以及其他饮料作物和香料作物的种植、海水养殖和内陆养殖实行减半征收企业所得税。
　　对高新技术产业税收优惠。如鼓励软件产业和集成电路产业发展的税收优惠政策；促进科技成果转化的税收优惠政策；对国有企业采取加速折旧、加大新产品开发费提取减免进口先进技术与设备的关税和进口环节税等。目前国家对重点扶持的拥有核心自主知识产权的高新技术企业减按15%的税率进行征收。
　　对地区税收优惠政策。对设在西部地区国家鼓励类产业的内资企业，在2001-2010年期间，减按15%的税率征收企业所得税。对经济特区和上海浦东新区于2008年1月1日之后新登记注册的国家重点扶持高新技术企业，自第一笔生产经营收入纳税年度起实行“两免三减半”税收政策。
　　纵观我国税制发展模式，一方面为了弥补财政赤字、偿还国债和财权积累，带来了税收的增收，另一方面需要不断完善基础设施，吸引外资，就必不可少的需要对一些功能性税种进行税收减免。在税收预算时，方法太过单一、政策干预太强，对税收预算太过宏观，没有形成一个完整的体系。在税收优惠方面太过微观，大多局限于所得税，并且只有降低税率和免税两种，在扣除方面也只有个别行业可以享受150%加计扣除的优惠。同时纳税人负担较重，依托于政府力量的税外费用名目繁多，严重冲击了税收调节的主导地位，形成了税费不清、以费代税的不良局面。
　　
　　税收预算性增收和税收优惠存在的矛盾　　
　　（一）对税收预算性增收和税收优惠的基本认识
　　由于采用基数增长法进行税收预算，目前税收持续高增长的局面已经难以为继。分析其原因主要有：随着时间推移，基数不断增长，税收预算值不断加大，导致税收压力不断增加；现行的税制结构决定了我国税收收入的弹性不能与GDP保持同步增长，目前的征收状况对税收收入弹性增长的贡献与地方税收预算性增收呈负相关。因此在预算性增收降低的情况下保证税收收入的同时，对国家鼓励的产业进行的各种优惠政策就提出了挑战。而税收优惠政策的调整和出台，都是围绕调整产业结构、引导行业发展和扩大内需、提高纳税人投资和消费的积极性进行的。现行的优惠政策集中度是比较高的，仅仅局限于个别产业和个别地区，可能导致纳税企业从低税收优惠行业向高税收行业进行转移，最终使产业失衡，税源不稳。