行政诉讼受案范围简析
［摘要］自1989年《中华人民共和国行政诉讼法》颁布实施以来，行政诉讼制度在我国得以真正建立并日趋完善，十余年来该制度在公民权利保障和监督行政机关依法行政方面发挥了积极的作用。但纵观世界各国的行政诉讼制度，并非行政机关的全部行政行为都是可诉的，也并非所有的行政案件都是通过行政诉讼得以解决，由此产生了行政诉讼受案范围问题。所谓行政诉讼受案范围，是指行政诉讼主管范围或人民法院受理行政案件的范围。说到底，它是解决人民法院与其他国家机关之间处理行政争议的分工和权限的规定。它涉及到行政相对人合法权益的保护，也涉及到行政机关的行政活动，还涉及到法院的审判活到，因此在行政诉讼中占有举足轻重的地位。作为行政诉讼制度的一项重要内容，受案范围是长期以来立法和司法过程中颇有争议的问题之一，归纳一下，争议的焦点在于两个问题：第一，立法和司法中的行政诉讼受案范围是否应该进一步扩大；第二，如果扩大，应该扩大到什么程度。（1）
关键词：受案范围、抽象行政行为、行政诉讼。
一、行政诉讼受案范围变动趋势分析
（一）行政诉讼受案范围的制约因素
行政诉讼的受案范围，反映了司法权对行政审查的范围，它是司法权与行政权的相互作用、不断制约的结果。行政诉讼受案范围的确定，决不是立法者主观臆断、偶然选择的产物，它是一个国家的、、文化及法治状况的综合反映。实践中，行政诉讼受案范围的制约因素主要有：
第一、行政法理论因素的制约。行政法理论对行政诉讼受案范围有着重要的影响。行政行为的种类和性质是行政诉讼范围的决定因素。（2）行政机关实施的哪些行政行为具有可诉性，应当纳入行政诉讼的范围，有赖于行政机关各种行为性质和特征的认识。由于各国对行政行为的分类和性质的认定有所不同，由此在主要方面决定了行政诉讼受案范围有一定的区别。例如英国行政诉讼的范围主要由判例法确定，凡是被认为违背“越权原则”的行政行为，包括具体行政行为和抽象行政行为，均属于行政诉讼的受案范围。（3）
第二、市场经济的。行政诉讼制度归根到底是属于上层建筑，受经济发展的制约。一般而言，市场经济发展水平愈高，行政诉讼受案范围也愈宽。当市场经济获得比较充分的发展，政府与、公民之间的关系形成权利义务的法律关系的时候，行政相对人才有必要和可能运用行政诉讼的法律武器来维护自身的合法权益。确立社会主义市场经济体制目标，进行经济、政治体制改革和对外开放，无疑会促使我国行政诉讼范围逐步扩大。
第三、公民权利意识和民主意识发展的程度。公民权利意识和民主意识的发展程度通常是该国行政诉讼受案范围的决定因素。只有当人们的民主意识更为成熟、更为普遍、更为强烈时，只有当广大公民普遍认为行政诉讼制度成为国家重要诉讼制度时，行政诉讼制度才会随着时代的步伐而前进。因而，公民权利意识强，反映在立法上，则受案范围大；公民权利意识弱，则受案范围小。
第四、行政机关的自律程度和解决行政争议的能力。如果一个国家行政机关的自律程度很高，其解决行政争议的能力很强，对行政诉讼制度的建立的迫切性就会降低，行政诉讼范围可能窄一些；反之，则行政诉讼受案范围可能要宽一些。当然，行政机关可能会抵制来自外部监督、甚至抵制行政诉讼，这也会在一定程度上影响行政诉讼的受案范围。
第五、司法权与行政权的力量对比关系。行政诉讼受案范围存在的前提是司法权的独立并具有一定作用能力。（4）在我国古代奴隶、封建社会中，司法权从属于行政权，司法不独立，从而司法权力无法实现对行政权的审查。同样，如果司法权远远弱小于行政权以至于缺乏足够的作用能力，行政诉讼也难以付诸实施，因而，只有司法权的作用达到足以审查行政权时，行政诉讼受案范围才可能出现。因此，司法权在一定范围内的作用能力越大，则受案范围越大。
（二）行政诉讼受案范围的变动趋势—有限扩展
结合一个国家法制化的进程，对上述行政诉讼受案范围的制约因素进行分析，可以看到：行政诉讼受案范围呈不断扩展的趋势，但这种不断扩展的趋势并非不受任何限制，而是一种有限的扩展。
首先，行政诉讼受案范围呈扩展趋势。随着一个国家法制化水准日益提高，人们的权利意识逐步增强，要求通过行政诉讼来保护自身权益的范围也会相应扩大。而且在社会，行政权相对于立法权和司法权，有膨胀和扩张的趋势。经验已经反复证明：政府权力越大，如果不加控制和制约，其被滥用的可能性就越大，人民的自由和权利受到侵害的可能性就越大。因此，必须扩大行政诉讼的受案范围，在扩大行政权的同时加强对行政权的控制和制约，使之正当行使而不被滥用。在美国，自1946年《联邦行政程序法》颁布以来，对法律的解释采取了扩大审查缩小限制的态度。（5）从日本的历史看，明治宪法下的行政审判制度允许起诉的事项范围相当狭窄，而在日本国宪法下，国民对一切行政法争讼（公法上的争讼）都可以向司法法院起诉，并受其审判。（6）
其次，行政诉讼受案范围在扩张的过程中伴随而生也有一种抑制其扩张的趋势。如前所述，行政诉讼制度本身是一个国家的政治、经济、文化及法制状况的综合反映。行政诉讼受案范围的扩张存在着许多制约因素。而且，由于行政行为本身具有专业性、技术性强的特点，司法机关审查行政行为的范围越广、强度越大，其面临的困难也越大，其审查的结果也越难以令人信服。（7）此外，行政诉讼受案范围过宽，一方面造成法院决定大部分行政问题，形成司法权代替行政权的局面，进而严重妨碍行政的效率；另一方面，也势必增加诉讼成本，特别是相对于诉讼收益而言的诉讼成本过大，势必降低诉讼效益并给司法权的良性运行带来严重的负面影响。这些最终都会起到制约行政诉讼受案范围进一步扩展的作用。
二、我国行政诉讼受案范围的立法现状及限制
（一）我国行政诉讼受案范围的确立模式
世界各国对行政诉讼受案范围的确定方式不尽相同。英国、美国、法国等国家主要是以判例为主要方式，即某一争议是否作为行政争议由法院来审理，主要看其是否符合由法院判例形成的一些规则。在其他大多数大陆法系国家则主要以判定法来明确规定行政诉讼的受案范围。以判定法明确规定行政诉讼受案范围有概括式、列举式、混合式三种模式。其中概括式是由法律规定一个概括、抽象的诉讼标准，凡是与此标准相符合的行政案件，均可提起行政诉讼。列举式是指以法律、法规列举可以向法院提起诉讼的行政案件的范围。混合式是指法律对行政诉讼受案范围采取概括式与列举式相结合的方式加以规定。
我国《行政诉讼法》关于受案范围的规定采取了混合式，即在该法第2条先作了概括式规定，接着在该法第11条（一）至（七）项中列举了可诉的具体行政行为，在该条第（八）项概括其他的具体行政行为作为补充；同时，在第12条中用列举排除条款的方法，规定了不可诉的行为。《若干解释》第1条以肯定性表述规定行政行为的可诉性，而后通过否定性列举的方式加以排除。分析我国《行政诉讼法》关于受案范围的规定，就会发现这种既作肯定式的列举又作否定式的列举的规定方式，是极为不合理的：因为哪些可诉哪些不可诉的界限，无论划分得多么细致严密，它都不可能穷尽所有的情形，总会留下许多空白带。（8）并且肯定的概括与肯定的列举放在一起，不仅有重复表述之嫌，而且会造成认识上的偏差，往往只重视所列举的多项而忽略概括式的内容，从而人为地缩小受案范围，限制了行政诉讼制度的发展，不利于对行政机关进行有效监督和对公民合法权益的保护。
（二）我国行政诉讼受案范围的内容
我国行政诉讼法和2000年3月最高人民法院的《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》对不可诉行为作出了种种规定，限制了我国行政诉讼范围。纵观世界各国的规定，行政诉讼受案范围有宽有窄。美国行政诉讼范围相当广泛，美国《联邦行政程序法》第702条规定：凡是因行政机关的行政行为而使公民或组织的法定权利受到不法侵害或受到不利影响或损害，不论其为抽象行政行为还是具体行政行为，均可纳入行政诉讼范围。（9）法国行政诉讼范围主要是由权限争议法庭和行政法院的判例确定的，除判例所排除的情况，行政机关的一切决定，不论采取何种形式，不论是采用口头或书面的，明示或默示的，抽象或具体的，均可提起诉讼。（10）在我国，由于政治体制、法律传统、法制现实等诸多因素的影响，行政诉讼受案范围不可能规定的太宽，但是现有的过多的限制，捆住了人民法院在受理行政案件上的手脚，对行政诉讼的发展造成了障碍。特别是已加入WTO，这些限制与WTO的规则互相冲突，表现出其不适应性，应该被取消。这些限制性规定很多，下面仅举例说明。
《行政诉讼法》第2条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”对于什么是具体行政行为，最高人民法院在1991年发布的《关于贯彻〈行政诉讼法〉若干问题的意见》第1条中做出这样的界定：“‘具体行政行为’是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或其他组织，就特定的具体事项，作出有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。”（11）这一定义，在很大程度上限制了受案范围。例如《贯彻意见》将具体行政行为界定为单方行为，但在行政管理实践中，行政机关实施的很多具体行政行为都不是单方行为，行政机关对特定的公民所作行政奖励行为、行政允诺行为、行政合同行为，均为双方的具体行政行为。并且在行政诉讼实践中，这一单方行为的限制事实上已被突破，一些法院开始受理一些带有行政机关与相对人合意性质的具体行政行为。而且这也是行政诉讼的一个重要发展方向，恐怕无法回避。
受案范围的限制，实质上是对公民寻求司法保护的权利予以限制并进而限制到了公民的人身权、财产权及其他权利或利益。原则上说，公民的诉权不应受到限制。只要公民受到行政行为的不利影响，即可向法院起诉。针对我国行政诉讼受案范围的现状，应打破若干限制。
三、我国行政诉讼受案范围的扩大及完善
（一）行政诉讼体制的改革—建立行政法院
由于制度及特点的不同，当今世界各国的行政诉讼体制也有较大差异，概括起来比较有代表性的主要有三种模式：第一种模式，将行政诉讼职能总体上归于行政机关，设立独立于普通法院之外的行政法院系统，并采取相应的措施，防止行政专横，以保证行政诉讼案件得到公正审理的诉讼体制。以法国为代表的大陆法系国家一般都选择了这种模式（简称法国模式）。第二种模式，将行政诉讼职能归于普通法院，不设独立的行政法院系统，并采取相应法律措施，保证行政行为得到顺利实施以提高行政效率和办案速度的诉讼体制。以英美为代表的普通法系国家一般都选择了这种模式（简称英美模式）。第三种模式，行政诉讼职能由行政机关和司法机关共同承担，即由行政机关负责事实审或初审，由司法机关负责终审或上诉审，并制定相应的法律以保证二者的协调与统一的诉讼诉讼体制。日本战后率先选择了这种模式。目前，日本行政诉讼的特点是集英美与大陆模式为一身。从上述三种模式看，当今世界各国的行政诉讼体制，大致可分为由专门行政法院和普通法院管辖两大类，但是普通法院模式的英美也都设立了行政裁判机构，以弥补普通法院审理行政案件的不足，且受理的案件从量上远远超过法院。
我国目前采取的是在普通法院内设立行政审判庭的模式。这种模式在改革开放初期应该说还具有较大的优越性，但经过十几年来的实践，行政诉讼在现有司法体制下运作，在具体操作上存在着诸多的弊端：一是行政案件的审理缺乏独立性，来自内部与外部的干预皆较大。二是行政庭的行政法官并不具有专业性和独立性。在法院内部经常实行法官轮换，因而行政庭的法官并不具有长期的稳定性，缺乏行政法和行政诉讼法的专业知识和实践经验。三是立案的把关与案件的审理相分离，从而使许多本应作为行政案件的案件被排除于行政诉讼的审理范围。
现行司法体制在行政诉讼方面存在的诸多弊端，如要让法院能真正独立、公正地审查行政行为，必须对现行司法体制进行改革，建立一种有别于一般诉讼的专门行政法院。考虑到司法体制的现状，可以在最高人民法院之下在各地方设立类似于军事法院、海事法院的若干专门行政法院，以区别于普通法院，而普通法院则不再审查行政行为。专门行政法院分高级行政法院，按省、市、自治区划分设置；中级行政法院，按地区行政公署、市设置；基层行政法院，按县、市（区）设置。原则上按现行行政区划设置，以便于行政管理相对人就近提起行政诉讼。铁路、海事、军队等部门不设立行政法院。行政案件的审级以两审终审制为宜。
行政法院的法官培训应有别于普通法院法官。行政法专业领域非常广泛，随着社会的进步和发展，行政管理内容将更加广泛，涵盖社会方方面面，各个行业。因此，行政审判法官要保持对行政管理及本审判专业的相关行政法律、法规、规章、政策规定的熟知、正确理解与操作，就必须定期培训或到行政院校进修学习，组织行政审判法官有计划地到辖区以外相关行政机关进行锻炼学习。也可以借鉴法国的做法，将行政法官定期外调到外地的行政机关实践工作一定时间，再调回所在法院。但必须考虑到不能影响司法公正的因素。行政法院的司法预算应予独立。全国所有行政法院的经费、人员工资等均由中央财政支付，预算编制由最高人民法院负责。预算方案直接由全国人大审议、批准，由国务院执行。
（二）受案范围的扩大——跳出若干限制的怪圈
如前所述，我国行政诉讼受案范围的确立模式，不仅与逻辑不通，而且人为地缩小了受案范围。为此，随着我国司法机关审查行政行为的能力日渐增强，建议取消肯定列举式的内容，而采用肯定的概括、否定的列举及其例外三部分构成。其中，否定的列举及其例外实质上是对肯定的概括的修正、细外和补充，特别是，肯定的概括与否定的列举之间的弹性区域有利于受案范围的扩展。当然，受案范围的逐步扩展还需要正确的引导，就我国现实而言，这一引导主要可以通过司法解释来完成。在不同阶段对立法内容作出不同的司法解释，既可以满足受案范围沿着正确的轨道稳定、有序地扩展，又可以保证制定法律的相对稳定，而且，这一形式已被采用过，是单方权力行为还是双方契约行为，不论是法律行为还是事实行为，只要其影响到公民的权益问题，公民就享有起诉权。目前争论颇多的行政合同行为，自然应属受案范围。根据我国著名行政法学家王名扬先生的观点，行政合同的标准有三项：一是合同的当事人必须有一方是行政主体。二是行政合同必须是直接执行公务的合同。行政机关签订合同大都以执行公务为目的，但不能认为所有和执行公务有关的合同都是行政合同。三是超越私法规则的合同。行政合同双方的权利义务是不对等的。行政机关在行政合同中拥有相对人所没有的一些特权，因此可以将行政合同行为视为行政主体的具体行政行为。实践中很多行政合同被作为一般的民事合同对待，行政合同纠纷被作为民事纠纷来处理，不利于对行政相对人合法权益的保护。还有就是事实行为。所谓事实行为，是指不以形成、变更或消灭法律关系为目的，不对当事人产生法律上的约束力的行为。由于事实行为同样是行政主体依据行政职权，为实现行政目的作出的，就不可避免的对于行政相对人具有权益受损性，因此应具有可诉性。
其四，关于人身权、财产权以外的权利的司法救济问题。行政诉讼法第11条第1款第（一）至第（七）项规定的具体行政行为，一般被理解为只涉及相对人的人身权、财产权，第（八）项的规定也只涉及人身权、财产权的内容。但行政诉讼法第11条第2款规定“除前款外，人民法院受理法律、法规规定可以提起行政诉讼的其他行政案件”。由此可见，行政诉讼法有关权利司法救济的规定，并不仅限于相对人的人身权和财产权。相对人的政治权利、劳动权、休息权、文化权、受权等，只要法律有规定，就可以提起行政诉讼。并且新颁布的《行政复议法》规定，公民、法人、其他组织认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的，可以申请行政复议，并且对行政复议不服的，可以提起行政诉讼，但是法律规定行政复议决定为最终裁决的除外。但在司法实践中，对这一规定的理解还存在许多误区，法院应在条件成熟的时候对可诉的行政行为作扩大解释。
：
（1）陈宏光、尚华：《行政诉讼受案范围动态分析与现实思考》，载《政法》（中国政法大学学报）2002年第1期；
（2）黄学贤、杨海坤：《新编行政诉讼法学》中国人民出版社2001年版第63、64页：
（3）张飞钊、韩大元《比较行政法》中国人民大学出版社1998年版第800页；
（4）同（1）；
（5）同（1）；
（6）、同（1）；
（7）、同（1）；
（8）、杨解君：《中国入世与行政诉讼制度变革》，载《法学》2002年第4期；
（9）、同（3）；
（10）、同（3）；
（11）、甘文《行政诉讼法司法解释之评论——理由、观点与问题》中国法制出版社2000年版第11页；
（12）、同（11）第32页。
