论行政诉讼案件的受案范围
目 录
摘要………………………………………………………………………………（1）
一、 现行行政诉讼法及司法解释对受案范围的规定………………………………（1）
二、如何界定可诉的行政行为………………………………………………………（1）
三、抽象行政行为的可诉性…………………………………………………………（4）
四、适度拓展受理范围的必然性……………………………………………………（6）
资料…………………………………………………………………………（8）
论文摘要
行政诉讼案件的受案范围是指人民法院受理行政诉讼案件的范围。某种程度上，即“行政行为可诉性”或“可诉行政行为范围”，它是行政诉讼制度的核心内容之一，我国现行《行政诉讼法》及司法解释对行政案件的受案范围事实上作了一定程度的限度。正确界定可诉行政行为，一要准确把握可诉行政行为的主体范围，二要准确把握行政行为的内涵和外延。抽象行政行为是指行政机关针对非特定主体制定的，并且有反复适用力的规范性文件的行为。抽象行政行为只要与宪法和相悖，都应当具有可诉性，这是抽象行政行为本身性质的需要，改变违法抽象行政行为的需要，依法行政原则的要求。尽管司法权对行政的监控是有限的，但是，伴随着法治水平的提高，司法权所保护的社会公众的权益类型也会呈现一种动态，不断拓展的特点。适当拓广行政诉讼受案范围已成为我国当前和今后一个时期立法与解释和审判工作人员当务之急，这是行政法治建设的必然要求，是社会关系均衡运作的必然需要，是加入WTO后拓展司法审查机制的需要。
人民法院行政诉讼案件的受案范围，是指人民法院对行政诉讼案件的受理，不包括对非诉执行案件和行政裁决权利人执行案件的受理。它是行政诉讼制度的核心内容之一，不能单纯地理解为仅与人民法院自身活动相关的问题。一方面，受案范围反映行使行政权力的机关及组织受司法监督的范围与程度，关系行政终局裁决的广度，体现司法权与行政权的关系模式；另一方面，受案范围也决定着人、法人或其他组织合法权益可以得到司法保障的范围和程度，影响其诉权受保护的状况。某种程度上，即“行政行为可诉性”或“可诉行政行为范围”。
一、 现行行政诉讼法及司法解释对受案范围的规定。
我国现行《行政诉讼法》及司法解释对行政案件受案范围的规定集中在《行政诉讼法》第11条、第12条以及最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《若干解释》）第1条至第5条。
我国《行政诉讼法》第11条规定：“人民法院受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼：（1）对拘留、罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没怍财物等行政处罚不服的；（2）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施不服的；（3）认为行政机关侵犯法律规定的经营自主权的；（4）认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照，行政机关拒绝颁发或者不予答复的；（5）申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；（6）认为行政机关没有依法发给抚恤金的；（7）认为行政机关违法要求履行义务的；（8）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的。除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。”根据其后的国家赔偿法以及最高人民法院的司法解释的规定，原则上，公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院和政诉讼的受案范围。但是，人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：
（1）国防、外交等国家行为。（2）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令。（3）行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定。（4）法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为。（5）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为。（6）调解行为以及法律规定的仲裁行为。（7）不具有强制力的行政指导行为。（8）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为。（9）对公民、法人或者其他组织权利、义务不产生实际影响的行为。
二、 如何界定可诉的行政行为
如同社会领域界定范围非常困难一样，在立法和司法解释中介定受案范围亦是极难掌握。《行政诉讼法》第11条（一）至（七）项采用列举式“圈定”受案范围，难免造成无法穷尽，挂一漏万、留有未周延地带的情形，极易导致司法标准混乱。因为现实生活中的行政争议纷繁复杂，任何逻辑缜密的列举，都难免有所遗漏。同时行政行为的可诉性并非一成不变，正如同任何事物都是在不断运动、、变化一样，不可否认，行政行为的可诉性范围也在逐步扩大。《行政诉讼法》第2条和第11条第8项的概括式表述，不当限制了可诉范围，同时也使得有关受案范围的若干条款出现矛盾不一，给司法机关受案设置了法律障碍，也为行政机关规避法律、逃脱司法监督提供了条件，容易导致相对人相当部分权利在遭受行政侵害后处于无法救济的状态，形成一定程度上的权利救济真空。
《若干解释》第一条，虽然使用概括式肯定和列举式排除方法界定范围，有其先进性、逻辑性，但也难实际操作中难以把握。首先，一些概念是司法解释首次提出的，且诉讼法本身尚未涉及，面对这些新的困惑，作为实际运用《若干解释》的法官，如何理解掌握，仍有研究之必要；其次，司法解释偏离审判实践有一定距离，指导各级法院行政审判的可操作性不太强；再次，可诉性范围上的“模糊”界定，致使立法意图难以揣摩，各级法院的理解和立案标准不尽统一。尽管如此，笔者仍认为《若干解释》强化对相对人诉权的保护仍不失为科学之举。具体阐述如下：
（一）将行政诉讼的受案范围恢复到行政诉讼法的规定上来。通过10年的诉讼实践，《若干解释》在《若干意见》的基础上进一步扩大了行政诉讼案件的受理范围。首先，明确界定了可诉行政行为的外延。从审判实践来看，相当一部分应当受理而未予受理的行政案件，绝大多数都在可诉与否的问题上“卡了壳”。根据《若干解释》规定精神，拥有行政管理职权的机关、组织和个人在行使行政管理职权的过程中所实施的行为，除法律特别和解释特别排除以外，均属于行政诉讼受案范围。其次，明确界定了法定不可诉行政行为内涵和外延。即《行政诉讼法》第十二条明确排除的四种行为作出了界定：具有高度性的国家行为；针对不特定对象发布的能反复适用的行政规范性文件（即抽象行政行为）；行政主体与公务员法律地位有关的内部行政行为（即与行政机关工作人员权利义务有关的行为以及有关行政机关或机构之间的权限职责划分的行为）；法律规定的终局载决行为。最后，依据行政诉讼法原理，对确定不应该受理的行为也作了排除，即《若干解释》第一条第二款（二）、（三）、（四）、（五）、（六）项的排除表述。
毋庸置疑，行政诉讼受案范围在《若干意见》基础上有所扩大，具体来说，有以下几点：
1、从法律行为扩大到事实行为。法律行为是指行政主体以实现某处特定的法律效果为目的而实施的行为。而事实行为是指行政机关或其工作人员在行使行政职权过程中实施的不以发生特定法律效果为目的，且行为做出后对相对人不产生法律上的拘束力的行为。如，检查、搜身、打人、损坏物品等行为。《若干解释》基于诉讼原则，直接把事实行为纳入行政诉讼的范围。其先进性、科学性、严肃性尤为突出。如，在审理行政赔偿案件时，要以行政机关先行处理为条件，不利于及时有效的保护当事人权益，且因事实行为造成损害的，行政机关自觉履行赔偿责任的情况很少，人民法院处理起来十分棘手，对行为合法性判断在裁定理由部分进行确认，又不能进入裁判主文，是不严肃的，而《若干解释》实施后，若遇警察打了人，到底打人行为是否存在，是否合法，无需先到行政机关请求确认，便可直接提起行政诉讼。
2、从单方行为扩展到双方行为，《若干意见》将具体行政行为表述为行政主体单方意志的体现，限制了受案范围，且与《行政诉讼法》立法本意相悖。如《行政诉讼法》第11条所列举的事项中，许可行为、发放抚恤金行为等均为双方行为。审判实践中，诸如土地转让合同争议，适用民事诉讼程序受理后，审不下去只能驳回起诉，让当事人提起行政诉讼，致使民事实体裁判不能。究其原因，是该合同的履行，包含许多行政行为，这些职权行为合法与否必须经过正当的行政诉讼程序进行审查和确认。
3、将涉及人身权、财产权的行政行为扩展到除政治权以外的所有其他权益的行政行为。就我国宪法规定而言，公民权利十分广泛，除人身权、财产权和政治权利外，还有其他社会性权利和经济性权利，如社会保障权、受权、劳动权、休息权等等。而经济权利和社会权利都或多或少直接或间接包含人身权和财产权，依据行政诉讼立法本意，在这些权利遭受不法或不当侵害时，均应寻求行政诉讼予以保护（除政治权利以及公民不能期待的某些抽象权利以外）。所以仅将人身权、财产权纳入行政诉讼法保护范围是不周延的。
4、扩大了对不作为的监督范围。不作为不仅包括不履行法定职责，而且包括行政机关不履行承诺与行使行政职权有关的合同义务以及其排除因自己的行为而引起危险的义务等。《若干解释》扩大受害人的原告资格，明确规定了起诉行政机关不作为的期间。这些规定在事实上和期间上拓宽了不作为受案范围。
（二）增设了扩大受案范围的一些辅助性规定。
1、取消对原告资格的不当限制。长期以来，在审判实践中，许多法官将相对人曲解为行政行为直接作用的人。致使原告资格受到极大限制，这种限制等于在司法审查之前就剥夺了起诉请求审查的权利，是对法治原则的重大违反。《若干解释》着重对此不当限制作了解除和解释，从而也使受案范围的外延增大。
第一，只要与行政行为有法律的上的利害关系，换言之，只要受到行政行为的实际的不利影响，无论是否是行政行为直接作用的对象，只要无法通过民事诉讼得到救济，均可考虑通过行政诉讼予以解决。
第二，特别强调了相邻权人和竞争者的原告资格。如果行政行为侵犯了与直接相对人相邻一方的相邻权或妨碍了其相邻权的行使。相邻一方有权通过行政诉讼寻求救济。若行政机关出于地方保护或其它非法定因素，批准一方，许可其为某一事项，未获批准的竞争一方有权对审批部门提起行政诉讼。而以往的判实践中，某些法院多以相邻权人和竞争者与行政行为无直接利害关系，而不予受理或驳回起诉。
第三，授予受害人普遍提起行政诉讼的权利。原告资格从治安管理处罚条例中受害人扩展到所有的受害人。如果法律授权行政机关制止侵权行为或处理该类侵权争议而不予处理，那么受害人就可以提起不作为之诉。以往受害人之诉原则上限定在与治安管理处罚有关的事项中，《若干解释》将受害人诉讼扩展到其他领域，比如，公民、法人或其它组织要求环保部门对超标准排污单位进行制裁，而环保部门不予处理，受害人即可提起行政诉讼。
第四，对《行政诉讼法》第24条规定的“近亲属”作了扩大解释，增加了其外延。
第五，从宽解释了法人单位的原告资格。《若干解释》第15、17、18条做了详细的规定。
第六，确定了复议程序中的利害关系人以及土地承包人的原告资格。
2、在某些起诉条件方面作了有利于起诉的解释。这是依据行政诉讼法的精神，针对行政诉讼法相关规定过于原则和《若干意见》相关规定的严格性所作的从宽解释。
第一，在提起诉讼的前置条件方面作了新的规定，审判实践中，有相当复议前置案件，因复议机关人为因素违法决定不予受理，无端给当事人进入司法程序设置屏障。如果不进行监督，势必使公民受损害的权利无法得到救济。《若干解释》对此不予受理行为的可诉性给予了肯定答复。
第二，对起诉期间的规定作了从宽解释，期间限制空间的扩展，更有利于保护起诉人的诉权免受“逾期作废”，无法救济之苦，同时增加了行政行为的可诉机会。《若干解释》对此规定较为详细，在此不予赘述。
第三，对一事不再理的限制性条件作了从宽解释，一事不再理是指法院对已经属于法院或已经法院生效裁判羁束的事项不得重新受理。针对实践中有些法院机械套搬适用一事不再理的原则，造成相对人诉权失去保护的情况，《若干解释》作了变通规定；当事人申请复议后又撤回申请，只要在诉讼期间之内，对其起诉法院仍可受理；准许原告撤诉后，原告以同一事实和理由重新起诉的，若法院准予撤诉的裁定确实错误，原告申请再审的，人民法院应通过审判监督程序撤销原裁定，重新对案件进行审理；当事人未按规定期限预交案件受理费，又不提出缓、减、免交申请或提出申请未获批准的，已经法院按撤诉处理后，当事人在法定期限内再次起诉，并依法解决预交诉讼费问题的，法院应予受理。
第四，有限度的承认了口头委托的效力。
三、 抽象行政行为的可诉性。
在我国抽象行政行为是一个学理概念，是指行政机关针对非特定主体制定的，对后发生法律效力并具有反复适用力的规范性文件的行为。从特征上说，非特定人是相对特定人而言的；对后发生法律效力是指其效力及于未来；可反复适用是指可以不止一次地适用该规范性文件，符合上述三个条件才能称为抽象行政行为。关于抽象行政行为的范围，理论界普遍认为，抽象行政行为是行政机关制定法规、规章和其他具有普遍约束力的规范性文件的行为。
我国宪法第五条规定：“一切国家机关……都必须遵守宪法和法律，一切违反宪法法和法律的行为都必须追究。任何组织和个人都不得有超越宪法和法律的特权”，这一规定表明，行政机关制定规章和规划性文件的行为如果违反宪法和法律，也应受到追究。宪法第四十一条又规定：“……对于任何国家机关和国家机关工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利……对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查明事实，负责处理，……”这一规定至少有两层含义：一是公民对国家机关的违法失职行为（包括立章行为）有向国家机关控告、申诉的权利；二是对于公民的控告、申诉，有关国家机关（包括人民法院）必须查明事实，负责处理（前提必须受理）。笔者认为，各级行政规章和规范性文件只要与宪法和法律相悖，都是具有可诉性的。理由有六：
1、抽象行政行为本身性质的需要，具体行政行为是针对特定人的，即使违法，造成的损失也是局部的。而抽象行政行为针对普遍对象作出，适用效力不止一次（有反复性），加之层次多、范围广，一旦违宪违法其影响将会是巨大的，且持续性强。抽象行政行为的这种具有的普遍约束力、后及力、连续性的特点，决定了如果人民法院不能受理对违法抽象行政行为提起的诉讼并予以撤销，那么就有可能导致违法不当的抽象行政行为造成的侵害在一定范围内连续发生，使更多的相对人蒙受损失。从这个意义上说，抽象行政行为比具体行政行为更具有危险性和破坏力，因此更有理由将抽象行政行为纳入行政诉讼范围。
2、改变抽象行政违法现状的需要。由于现行的行政诉讼法排除了对抽象行政行为的诉讼监督，其他监督机制又很难衔接，致使对抽象行政行为的监督近似“真空”，违法问题日趋严重。有些行政机关，特别是基层行政机关，习惯于使用抽象行政行为违法征收财物、摊派费用、设置劳工。还有一些行政机关为了争夺收费、处罚权、许可权，推卸职责和义务，不顾法律权限和分工，随意通过抽象行政行为扩张本地区、本部门的权限。导致规章打架、冲空加剧和管理失控。从而导致当事人上访滥诉，不利社会稳定。要改变这一现状，首先要将抽象行政行为纳入行政诉讼范围。
4、司法机关性质决定了对行政机关的监督应当是全面监督。司法机关是裁决所有法律争议的国家机关。由于抽象行政行为同样可能导致争议，所以，法院裁决抽象行政行为引发的争议是实施司法职能的必然结果，也是解决此类争议的必要途径。现行行政诉讼法禁止对抽象行政行为提起诉讼，事实上只能放纵违法和不当的抽象行政行为，只能增加受到侵害的当事人纠正违法行政行为的成本。因为，要求所有人适用了抽象行政行为，并且等到损害结果发生后再通过行政诉讼的方式寻求救济是不公平的，而且这种救济只能是个别的，无法改变违法抽象行政行为对普遍人的侵害事实，所以，只有将所有抽象行政行为全部纳入行政诉讼的范围，并且赋予法院撤销、确认违法抽象行政行为的权力，才能从根本上扭转抽象行政行为违法，从而实现维护法制统一，保障相对人的合法权益之目的。
5、应当兼顾行政复议与行政诉讼法律规定的协调性。在行政复议过程中，人民法院可以对某些抽象行政行为进行合法性审查确认，或对一定范围内的抽象行政行为进行选择适用，是符合西方国家机关行政诉讼或司法审查制度的结论，也是我国行政诉讼实践的需要。从长远的发展眼光来看，将已纳入复议范围的抽象行政行为再纳入行政诉讼的范围显然是必须的。否则，将有悖于“复议申请人对行政复议决定不服可以提起行政诉讼”这一由《行政诉讼法》和《行政复议法》皆明确规定的法律原则。
6、司法机关应享有对抽象行政行为合法性的审查权。《行政诉讼法》第53条有关“参照规定”的规定，事实上赋予了法院对规章的审查权。即法院在决定是否将规章作为裁判依据之前，必须对其合法性予以审查。既然对规章有审查权，那么对规章效力等级以下的抽象行政行为也当然有审查权。而尝试受理此类案件的人民法院对违法或不当的抽象行政行为审查认定之后，却不能在裁判文书中表述，（即使发送司法建议也难以引起充分关注）。这是不符合法院对裁判结论应当充分说理的司法改革方向和要求的。而依据现行法律法规对此类抽象行政行为的变更或消灭也只能由有权机关通过法定程序予以解决。这就使得审判机关处于一种尴尬的境地。
四、适度拓展受理范围的必然性
任何一个国家在法律制度上，行政行为都不能完全被作为司法审查的对象来对待，所有的行政争议案件不可能都通过法院来解决。首先，监督是事后的、被动的。没有相对方的起诉，法院不能主动去审查行政活动；其次，法律不可能规范所有行政领域中行政活动的每个细节，法院亦不可能有无限精力投入对所有行政活动的监督；再次，监督必须以法律规范为最本本标准。除此之外，只能由行政组织自身或寻求其他途径来把握；第四，由法院的性质任务决定。法院是中立的居间裁决者，其中心任务是解决纠纷，目的是为了实现法律形式意义上（实体和程序）的公正。因此，法院在审理行政案件过程中，不可以替代行政组织行使行政权，并作出“行政性”的决定。
伴随着一个国家或地区法治水平的提高，司法权利所保护的社会公众的权益类型也会呈现一种动态的、不断拓展的特点。依据“有侵权就应该有救济”的原则，仅就立法和解释“限定”的受理范围已远不能满足行政相对人寻求诉权救济和法院审判实践的需要。适当拓宽受案范围，已成为当前和今后一个时期立法、解释和审判工作的当务之急。
（一）行政法治建设的必然要求。行政法治建设是渐进的、逐步完善的。在民主和依法治国背景下，适时加大行政管理相对人诉权保护，增强相对人实现公法上的权利保障，是法治建设的基本要求，同时也是民主政治建设的客观要求。
（二）社会关系均衡运作的必然需要。诉权是相对人享有的一项宪法权利，而“无救济即无权利”。只有适度增加相对人实现诉权的可能性，加大司法权力对行政权力的有效监督，才能有效遏制行政权力无限扩张，使其真正做到依法行政。
（三）加入WTO后，拓展司法审查机制的需要。只有相应拓展受理范围，加大有效司法审查机制的可能，才能使许多争端在国内即可解决，从而有效树立良好法治国家的形象。
（四）司法实践进行有益探索的需要。司法审查范围在条件成熟的情况下，依据立法原意，逐步扩大受案范围，已成共识。通过增大司法实践外延，进行有益的探索不可或缺。
（五）对于维护大局、实现社会稳定极其重要。通过对相对人诉权的保护，以“以诉止讼”，最终达到减少诉讼。对国家的长治久安，真正消除不稳定因素极为重要。
（六）忽略对诉权的保护容易导致一定范围的司法不公，从而滋生相对意义的司法腐败。（如个别人民法院针对当事人诉权望文生义的随意一概否定等）。只有把保护公民、法人和其他组织的合法权益放在第一位，才能有效保障和监督行政机关依法行政。
资料
（1） 罗豪才主编的《行政法学》
（2） 张尚族主编的《行政诉讼制度研究》
（3） 罗豪才、应松年主编《行政法概论》
（4） 姜明安主编《行政法与行政诉讼法》
（5） 姜明安《行政诉讼法学》
（6） 江必新主编《关于执行（行政诉讼法）若干问题的解释理解与适用》
