财政分权问题研究

　　[ 摘 要 ] 我国的财政分权改革已经进行了多次,当前,改革的要求是一级政权,一级财权。然而,政权与财权相对应似乎还有很长的路要走。在地方庞大隐形债务的压力下,在金融危机要求扩大投资的契机下,我国是否应该批准地方政府发债,其利弊分别是什么?本文将对这些问题进行分析。
　　[ 关键词 ] 财政分权 地方公债
　　
　　 一、财政分权与地方政府发行公债
　　1.财政分权。财政分权是财政管理体制发展的要求,规定着中央政府和地方政府以及地方上下级政府之间在财政管理方面的职责、权限以及资金的划分。这里我采用传统财政分权理论,即从经济学的角度,考虑政府职能如何在不同政府级次间进行合理配置以及相应的财政工具如何分配的问题。研究财政分权问题的目的,在于能够找到协调处理好中央政府与地方政府之间财政分配关系的有效途径和方法。
　　为什么有必要进行财政分权呢?这是公共产品的多层次性的要求决定的。现代国家的社会经济生活越来越复杂,单一中央政权的活动无法满足社会经济的发展需要,这就要求在维护国家统一的前提下赋予地方政府一定的权限,使其能够因地因时制宜地开展活动。由于政权的行使需要有一定的财力作为保障,所以绝大多数国家以法律或制度形式确立了财政分权体制。
　　改革开放以来,中国的财政体制进行了多次调整和改革,并取得了一定的进展和积极的成果,初步形成了符合现阶段市场经济发展要求的财政分权体制。但是,现行的财政分权体制还存在着诸多的不足,亟待完善。
　　2.地方政府公债。地方公债是指地方政府在经常性财政收支不足的情况下,为满足地方经济与社会公益事业发展的需要,按照有关法律的规定向社会发行的一种债券。它是地方政府筹措地方建设资金的一种手段,也是公债体系的一个重要组成部分。
　　财政分权理论强调了地方政府在资源配置方面弥补市场缺陷、提高本地区的资源配置效率的作用。但是如果财权划分与事权划分不对应,就会导致地方政府有事权需要,而无财权保证。
　　我国自1981年恢复国债以来,一直没有恢复地方的公债发行。我国当前国债发行管理的的条例,如1993年的《国务院关于坚决制止乱集资和加强债券发行管理的通知》,1998年中国人民银行颁布的《整顿乱集资乱批设金融机构和乱办金融业务实施方案》等法律法规中都有明文规定:地方人民政府不得发行或变相发行地方政府债券。
　　我国的财政分权改革已经实行过多次,也取得了很大的效果。从稳定宏观经济的角度出发,我国下一步财政分权改革的关键应该在于是否允许地方政府发行公债。
　　二、我国地方公债发行的历史条件
　　我国是否发行地方债这一点在很长一段时间内都是专家学者讨论的焦点,从我国经济的发展和财政分权体制的发展上来看,经济专家们都认为我们已经具有发行地方公债的一些基本条件,包括以下几个方面:
　　首先我国1994年实行的分税制财政体制改革,分级财政体制的初步建立,已使地方政府拥有了相对明确的事权和财权,这就意味着地方政府可以作为发行公债的经济主体,地方政府举债的体制基础已经确立。
　　其次,地方政府存在对地方公债资金的需求。由于我国在计划经济时期,几乎将所有有限的资金都用到建设生产企业上去了,造成道路交通、城乡电网、住宅等建设周期长、见效慢且微利的基础设施等公共产品的供应长期滞后于国民经济社会发展的需要。尽管近年来实施积极财政政策,但仍未摆脱它的瓶颈制约。
　　第三,社会资金中存在对地方公债的应债能力。随着改革开放以来,我国经济的持续高速增长,社会闲散资金和居民所得都有了很大提高,但是投资渠道十分有限。从国际经验来看,地方政府债券是居民储蓄资金的一种较好的投资选择。
　　第四,我国部分地方政府已具有一定的承债能力。尤其对于一些经济发展较快的城市或地区而言,其承债能力毋庸置疑。
　　三、当前我国地方公债发行的契机
　　1.地方政府严重的财政赤字和债务问题。国务院发展研究中心地方债务课题组对我国各级地方债务进行了初步的粗略统计,到目前我国地方政府债务至少在1万亿元以上,其中,地方基层政府(乡镇政府)负债总额在2200亿元左右,乡镇平均负债400万元。这组数据充分说明,地方政府财政已经存在着巨大的压力。
　　2.地方政府提出高达18亿投资计划。自国务院推出4万亿元刺激经济方案后,各地方政府投资热情高涨。截至目前,根据已公布投资计划的24个省市合算,投资计划总额已经接近18万亿。但是,在巨大的负债之下,我认为地方政府是无法承担他们所提出的投资计划的。否则,地方政府就会面临更大的赤字危机。
　　公债的发行可以一定程度上解决地方的财政困境,对地方政府必然是有利的,但是,从全国来看,是否利大于弊?我们将在下面试着进行分析。
　　四、地方发行公债的利与弊
　　《预算法》的规定虽卡住了地方政府合法发债的闸门,却并没有挡住地方政府变相举债的脚步。
　　1.地方发行公债的利处。与中央政府通过发行国债筹集资金来提供“地方性公共品”相比,地方政府对“地方性公共品”的需求了解和信息掌握上具有比较优势。所以,从促进地方公共品提供和地方经济发展来说,地方政府发行公债有其有利的地方。
　　为解决当前金融危机下我国政府融资困难的问题,允许地方政府发行债券从理论上来说是可行的,且对我国市场经济的发展有一定的积极作用。
　　(1)有利于深化财政体制改革,完善分税制,实现事权与财权相统一。1994年分税制改革以来,我国已初步建立起中央和地方分税分级的财政体制。从财政结构看,我国一级政府一级财权和一级事权,但由于《预算法》的约束,地方政府不具有发债权,也就是没有赋予地方政府足够的财权。因此,从某种程度上讲,地方政府实际上并没有形成完整的地方财政体系。这也导致许多问题,最突出的是中央与地方在财权、事权分配上的不合理。实施分税制以后,中央财政收入占整个财政收入的68%,地方政府的收入仅占32%,但地方政府支出却占60%,中央政府支出只占30%左右。根据公共财政理论,如果赋予地方政府组织生产和提供本地公共产品的事权,同时也应赋予与之相适应的完整财权,而举债权是规范的分税制下各级政府应有的财权之一。从这个意义上讲,允许地方政府发行地方政府债券是进一步深化财政体制改革,解决地方财权和事权不对称的一个重要措施。(2)有利于规范现有地方政府举债行为,使地方政府隐性债务显性化,有效化解地方政府债务风险,缓解地方财政困局。
　　虽然我国现行法律并不允许地方政府举债,但事实上,长期以来,地方政府都不同程度地存在直接间接、或明或暗的巨额债务。据国务院发展研究中心粗略统计,整个地方政府债务至少在1万亿元以上,而且绝大多数都属于隐性债务,仅全国乡镇政府所欠债务一项就高达2200亿元。造成这一状况的重要原因就是上文提到地方政府财权与事权不匹配。
　　因此,在存在债务融资需要的情况下,完全禁止地方政府的举债行为,只会导致地方政府从非正常渠道获得收入,以弥补必要的支出。所以,与其让这部分自己无法控制的“制度外收入”膨胀,不如允许地方政府发债,让地方政府以规范的债务形式取得资金,同时加大监督力度,完善地方财政体系,实现地方政府债务公开化、市场化,从而彻底改变地方财政混杂的状况。
　　(3)有利于加快地方基础设施建设和经济发展。以城市化为例,我国处于城市化加速发展时期,城市基础设施相对滞后是我国城市面临的紧迫问题。据国务院发展研究中心的研究,中国城市化水平将由2000年的36.22%提高到2020年的60%左右,城市化率每年提高1个百分点,就需新增投资12600亿元,财政资金是城市基础设施建设资金的主要来源。发行地方政府债券能够很好地满足地方政府建设资金的需求,从而为地方基础设施建设提供资金,推动城市化的进程和经济发展。