乡村财政：制度框架与政策改革
乡镇财政出现的问题虽然与整个国家分配政策的城市化倾向有关，但乡镇财政制度建设滞后无疑也是一个十分重要的因素。乡镇财政是1983年国家实行政社分设、组建乡镇政府时获得自主地位的，其功能在当时被定位于保障乡镇政府能有效运作。在现行乡镇财政体制中，社区农民缺乏显示对公共品和服务需求的偏好、监督和评价公共品生产的可操作程序，不具有参与公共事务决策的实际权利。加上在行政等级制中，乡镇政府以服从上级政府而不是辖区内农民的意志为主，这就使乡镇财政常常偏离其职能，忽视社区农民的利益。
本文重新考察乡镇财政制度建设问题。文章分为三个部分。第一、第二部分为乡镇财政制度建设的基本框架。第一部分提出乡镇财政应具有的职能；第二部分提出乡镇财政的收入来源，以及如何建立对县、乡两级的转移支付制度；第三部分针对当前乡镇财政存在的问题提出一些政策建议。
建立完善的乡镇财政制度，首先应正确、合理地确定乡镇财政的职能，只有这样才能确定乡镇财政的筹资渠道。过去，对乡镇财政的研究更多地是强调如何增加财政收入，而较少考虑支出管理。目前，有人已开始从支出管理的角度来研究乡镇财政问题，具有代表性的是周业安(2000)对县乡财政支出管理体制的研究。
严格地讲，政府职能的确定是财政支出体制的前提和基础。相对来说，划分中央与地方政府之间的职能容易一些，而要确定各级地方政府之间的职能却较为困难，要十分清楚地确定乡镇政府的职能就更加困难。根据财政分权理论规范的要求，乡镇政府的职能是提供乡镇范围内居民和农民需求的公共品和服务，这些公共品和服务包括：①具有外部性，但收益和成本不外溢出本辖区的地方公共品，如公共安全、民事纠纷处理、乡村道路、区域内防洪、灌溉排水、土地整治等；②外部收益或成本溢出辖区，需要与上一级政府甚至中央政府或其它辖区进行合作来提供的公共品或服务，如基础教育、卫生防疫、跨乡镇的公路建设、区域水土治理、环境保护等；③具有一定规模、收益可排他的俱乐部物品，如医疗、文化以及其它一些社区福利项目；④基本的政府行政管理。
虽然政府职能与经济发展水平和居民收入水平密切相关，也就是说，乡镇政府提供何种公共品和服务在很大程度上取决于经济发展水平，某种程度上说，在一定条件下，经济发展水平和居民收入水平决定居民对公共品和服务的偏好；然而，政府特别是地方政府的一些基本职能是需要从公平的角度考虑的。因此，乡镇政府的职能应分为两类：第一类为乡镇政府的基本职能，这部分职能是不考虑经济发展水平和居民收入水平而必须为本地居民提供的基本公共品和服务，其目的在于使全体公民的基本权利得到保证以实现社会公平目标。这些基本职能包括：当地公共安全、部分基础教育、基本医疗服务、最低限度的乡镇行政管理等。第二类为乡镇政府的非基本职能，也可称之为扩张性职能。这些职能主要由当地经济发展水平和居民偏好所决定。它包括两个部分：一部分是指提供更高质量和水平的基本公共品和服务，例如，高水平的教学设施和教师、较好的医疗设施等；另一部分是随经济发展水平提高所要求提供的公共品和服务，如乡村道路建设、小型水利设施建设(如灌溉排水设施、防洪设施等)、小城镇或集镇基础设施建设(如下水道、路灯等)、水土治理和环境保护，这些公共品的提供可以为当地居民创造更好的生活环境和投资环境。要使乡镇政府能够很好地履行其职能就必须建立一个完善的财政体制，但财政体制安排的最主要目标之一是要保证乡镇政府所有基本职能的履行。
为了履行上述职能以及保证乡镇政府的正常运转，必须保证乡镇政府有较为顺畅的收入来源。一般说来，作为一级地方政府，为支撑其履行职能和支出的筹资渠道包括两大类，即自有收入和外来收入。自有收入主要有税收、收费和其它收入，外来收入主要是上级政府的转移支付和借款。但是，经济发展水平的差异导致不同地区、不同级次政府具有不同的筹资渠道。对于发达地区而言，地方税收是主要的筹资渠道，而不发达地区和贫困地区则更多地依赖于外来收入，特别是上级政府的转移支付。由于地区之间的差异极大，要具体地提出乡镇政府的筹资渠道是十分困难的，也是不现实的，本文只能提出几项筹资的基本原则。
巴尔和林(1995)认为，在管辖权范围内，如果所提供的公共货物和服务的效益是可以测定的，则使用者费是筹资的最有效率的工具；地方服务，诸如行政管理、控制、街道照明和安全，这些是一般公益性产品，受益人难以区分，成本和效益难以衡量，这时筹资的最适合的办法是对当地居民课税；有些服务的效益明显外溢到邻近的管辖权区域，诸如卫生、教育和福利，则服务的成本应通过大量的州或国家政府之间的转让收入来加以解决；对于基础设施服务，特别是公用事业和道路等的资本支出，借款是适当的筹资来源。
本文认为，上述一些基本原则和框架在确定地方政府收入来源方面具有重要的价值，
结合我国的实际，本文将乡镇政府为履行其职能和支出需要应采取的筹资方式确定为四种：
(一)主体税收
税收收入主要满足一些基本公共品和服务的需要，如部分基础教育和医疗卫生等，以及收益对象难以确定的服务，如一般行政管理、公共安全。确定哪些税收应为乡镇收入的基本原则和前提是，乡镇范围内的主体税收应首先满足于本乡镇政府职能的履行。目前需要做的是应优化地方税税种结构，确立地方税主体税种。自1994年以来，我国地方财政主要依赖的是农业税和农业特产税、增值税、营业税及暂停征收的固定资产调节税等。目前对县、乡财政改革仅仅停留在农业税和农业特产税上，没有考虑如何设置符合乡镇要求的主体税种。根据麦锡尔(1997)的地方税设置原则以及乡镇政府的基本职能，本文认为应建立以个人所得税、营业税和房产税为主体税种的乡镇财政收入。农业税也应成为乡镇主体税收收入。但是，现行的农业税必须进行彻底改革。
(二)上级财政转移支付
1．转移支付的原理。财政转移支付主要在乡镇主体税收收入不足以提供基本公共品和服务时，用于弥补乡镇财政的收支缺口。转移支付的首要目的，应是保证不同经济发展水平乡镇和不同收入阶层在享受基本公共服务能力方面达到均等。目前，在筹措乡镇收入时存在着十分混乱和不明晰的状况，许多应由上级转移支付解决的，却通过乡镇政府征收税费来解决。应当明确，对于大多数乡镇来说，转移支付应主要用于基础教育。西方发达国家地方政府一级的财政收入有将近30%～40%来源于联邦与州政府的转移支付，有的基层组织如美国的学区财政收入近60%来源于上级政府的转移支付。在分税制体制下，转移支付在平衡各级政府财政能力，弥补地方政府财政缺口，提供均等化服务，优化各地区资源配置等方面发挥着巨大的作用。费雪(2000)认为，如果上级政府是为了达到实现资源再分配的目的，那幺无条件的一次性补助比较好；如果是为了增加地方某些方面的财政支出，不封顶的配套补助可优先考虑；而一般不选择封顶的配套补助与一次性的分类补助。对于我国大多数经济不太发达的县、乡两级政府而言，要完全担负起农村公共品供给的任务是非常困难的，因此，必须在界定县、乡两级政府职能的基础上，建立中央与省级政府直接面对县、乡政府的转移支付制度。
2．我国现行转移支付制度存在的问题。这些问题主要是：①缺乏规范性。现行转移支付方案设计更多关注的是中央与省两级财政，而对省级以下财政没有统一方案，具体政策设计因省而异，五花八门。②转移支付制度与分税制存在冲突。根据各省的转移支付方案设计，许多办法与分税制存在冲突与不一致。由于分税制改革很大程度上保留了地方各级政府的既得利益，而转移支付是为了实现均等化目标，政策推行事实上形成了目标冲突。③转移支付力度不够。中央1995年和1996年分别拿出20亿元和34亿元作为全国转移支付资金，分别占当年全国、地方财政收支缺口的2．5%和3．5%。1998年的转移支付也仅达到60．5亿元。对于经济欠发达的地区，中央的小额度加上省级的有限财力根本解决不了贫困县、乡的财政问题。④没有解决国家级贫困县的财政问题。这些地区一般都是老少边山区，大部分县、乡地域广阔，人口稀少，经济落后，财政收入规模小。按照现行方案，这些地区根本得不到补助或补助甚少。有些省份采取对贫困县、乡特别照顾的办法，也只是权宜之计，缺乏性与规范性。
3．县、乡两级财政转移支付制度的具体构想。为了从根本上解决县、乡两级的财政问题，必须建立起对县、乡两级财政规范的转移支付制度。具体构想如下：
(1)转移支付的目标选择。转移支付制度因对象不同，往往政策目标也不尽相同。在转移支付众多目标当中，本文认为纵向平衡和均等化是最重要的两个目标。目前，我国相当多的县、乡财政人不敷出，财政缺口逐年拉大。对于地方政府而言，在经济发展初期，公共部门的主要职责是基础设施的建设、基本生活保障以及基本公共品的提供。如果地方政府没有财力来完成上述任务，那幺社会发展会受到阻碍。在税制结构没有大的变动的情况下，解决经济不发达地区县、乡财政缺口的一个最重要的办法只有依靠转移支付，因此纵向平衡是首当其冲的目标。随着社会的发展，人们对公共品的需求会越来越旺盛。由于地域之间差别较大，财力差别悬殊，政府提供公共品的能力相差也会很大。从其它国家的实践来看，均等化或者是它们的目标之一，或者是唯一目标。的具体国情是国土面积巨大，地理环境与经济发展程度落差大，均等化目标应该是政府的必然选择。也就是说，转移支付首先要考虑使不同收入水平的人都能享受到基本的公共服务，特别是在经济发展到现在这个阶段。
(2)转移支付制度形式选择。在转移支付目标确定后，似应建立一种以一般性转移支付为重点，以有条件转移支付相配合，以特殊转移支付作为补充的复合形态。由于县、乡两级财政缺口巨大，公共品提供极不均等，转移支付一方面平衡财政收入，另一方面均等各县、乡的公共品提供，所以应该建立以一般性转移支付为重点的模式。有条件转移支付和特殊转移支付可作为中央与省调控县、乡社会发展，解决特殊情况的工具。
(3)逐步完善过渡期转移支付办法。利用公式分配转移支付资金，舍弃“基数法”，是国际上的通行做法，也是我国的必然选择。参照国际上的四种转移支付公式设计(马骏，1998)，本文认为考虑财政能力与财政支出需求的公式是合理的选择。公式表达式为：
其中，TRi是地区i应得转移支付额，Ni是地区i的支出需求，Ci是地区i的财政能力，OTRi，民代表地区i从中央或省得到的其它转移支付(如专项拨款)。假设可供转移支付的资金总额为，那幺地区i实际的转移支付应为：
在(1)式中，测量支出需求的方法是：首先，将县、乡支出划为几大块，如行政管理、教育支出、医疗卫生支出、基础设施维护等。一般来讲，均等化转移支付仅包括经常性支出需求，不包括资本性项目需求。对每一类支出需求用如下公式计算：
(3)式中，j代表第j个支出类别；测量单位指接受地方政府服务的受益者数量，标准单位成本是全国(或省、区)第j类支出与全国(或省、区)测量单位之商。调整系数综合了其它因素，反映某地区单位成本与全国平均单位成本的比率。其次，计算每一类支出需求，然后把这些需求相加，得到地区总需求。即：
在(1)式中，测量财政能力的方法是：一个地区的财政能力是指该地区自身取得财政收入的能力。测量县、乡财政能力的方法有多种，许多发达国家使用主要地方税税基和标准(平均)税率来测量。计算公式为：
其中，Bik是地区i的第k个税基，tk是第k种税基所征的标准税率。利用税收来测量县、乡财政能力需要精确数据和方法，本文建议可以利用地区GDP、地区居民总收入和地区零售总额等变量，进行回归分析，选择一个解释力较强的财政能力计算公式。
(三)收费，也称使用者费
使用者费由于不与中央税基竞争，且外溢程度低，较好地兼顾了效率和公平，因而如果政府提供的公共品和服务的受益对象能够比较明确地被确定，通过使用者费是较好的筹资渠道。使用者费的最主要问题是如何定价。由于人口密度、地理位置、资源条件、技术水平、管理水平等方面的差异，如何使使用者费的定价达到合理是一件较为困难的事情。使用者费征收不当可能导致乱收费现象，这已成为当前我国农民负担难以减轻的一个最主要原因。使用者费如何合理定价或采取什幺标准和方式定价不属本文讨论的范畴，但需要特别强调的是，应该重视使用者费在提供公共品和服务中的重要作用，切不可因噎废食，不能因使用者费可能导致乱收费而否定其作用，关键是要制定有效的制度和机制。
(四)政府举债或借款
改革以来，地方政府、乡镇政府不断通过各种形式举债进行公共设施建设，相当多的支出用于资本项目支出，这种方式是通过现时的借款来为一些设施提供资金，但实际上是用将来的税收在支付。这种形式本来是一种较好的筹资方式，但我国目前体制的不完善使这种方式存在着十分严重的问题。例如，乡镇干部为了追求政绩导致许多建设具有明显的短期化特征，且建设能力超越了农民的预期收入，超越了未来一定时期内的税收潜力，导致农民不堪重负与政府不堪重负同时并存，产生了严重的乡村债务和腐败问题。因此，在目前基层民主政治制度尚不完善的情况下，现阶段乡镇政府举债不应成为乡镇筹措资金的重要途径。
总体上说，目前，对于大多数中西部地区乡镇，由于经济发展水平低，财政资源不足，农民对公共品的有效需求明显不足，本地主体税收和转移支付应成为乡镇政府筹资的主要途径。而对于一些城镇化水平比较高、居民收入水平较高的发达地区来说，除了税收以外，使用者费将成为不可或缺的重要途径，政府举债也可成为重要的补充。
(一)撤乡并镇，精简机构和人员
我国乡镇财政能力不足，一方面与收入有关，另一方面是因为乡镇政府机构庞大，财政供养人数众多，不仅有乡镇政府在编和不在编的工作人员，而且还有村庄层面上拿补贴的村干部。因此，相对于庞大的政府机构而言的乡镇人口规模偏小，导致乡镇财政运营成本偏高。特别是在一些山区和边远地区，乡镇人口规模更小，乡镇财政的运营成本高的问题更加突出。提高乡镇财政能力有两个途径：一个途径是提高乡镇规模总量，从而通过经济规模的扩张实现财政收入规模的扩大。另一个途径是精简乡镇政府机构和人员，节省行政费用开支。对于经济欠发达和不发达地区来说，提高经济规模总量是扩大乡镇财政收入规模的基础和慢变量，需要有一个较长的过程。精简机构和人员可以在财政收入不变或者缓慢增长的情况下，获得提高财政能力的效果。当前在采用第一种途径实现提高乡镇财政能力较为困难的情况下，通过撤乡并镇的形式精简机构和人员，不失为一种现实的选择。第一，可以达到提升人口和经济规模，实现在相同政府机构规模不变或略有增加情况下的财政规模扩大，降低财政运营成本。第二，通过合并可以实现精简机构和人员的目的，从而节省行政费用开支，缓解财政压力。
从可操作的角度看，当前我国行政机构设置本身存在着撤乡并镇的基础和可行性。撤乡并镇也符合我国农村城市化的大趋势。撤乡并镇，首先应将那些人口规模和经济总量比较小的乡镇合并。其次应按照城市化的要求，以那些具有成为城市的乡镇为核心进行合并。对那些暂时不具备合并条件，但又不够建立乡镇财政条件，或建立乡镇财政后比较困难的乡镇，可考虑撤消乡镇财政，建立乡镇财务，待条件成熟后再建立乡镇财政。
(二)鼓励个人出资参与公共品供给，缓解乡村公共品供求矛盾
乡镇财政立足于农村公共品供给，但这并不等于说，所有的公共品都要由乡镇财政来提供，也不是说，所有的公共品供给只能采取一种模式或过程。从当前我国农村一些乡村公共品供给的实际情况看，即使在经济不发达地区甚至贫困地区，个人已成为乡村公共品供给的一个重要来源，对乡镇财政起到了拾遗补缺的作用。因此，制定能够充分调动个人参与乡村公共品供给的政策，鼓励个人出资，可以缓解当前乡村公共品供给严重不足的状况。本文认为，可行的鼓励政策包括：第一，制定一定的税收优惠政策。税收优惠鼓励的具体做法可以是：根据个体和私营对公共品生产投入的规模和重要程度，确定它们在所得税和其它地方税征收中的抵扣或减免比例。投入规模越大，抵扣或减免比例越大。本文认为，可以借鉴以前“以工补农”政策中的税前列支方式来鼓励个人出资参与公共品供给。第二，利用冠名权和建碑、立传的形式，鼓励个人、私营企业出资参与公共品生产。第三，对在乡村公共品建设上有突出贡献的个体和私营企业给予政策倾斜，切实解决它们在发展过程中遇到的一些困难。第四，提高在乡村公共品建设上作出突出贡献的个体和私营企业主的社会地位。
(三)实行公示、招标和引入竞争机制，提高公共品供给的效率
提高乡镇财政资源的使用效率，应成为乡镇财政制度建设和运行的重要目标之一。我国乡镇财政资源使用效率长期以来都受到了社会各个方面的质疑，其中最主要的批评是乡镇财政支持的公共品建设普遍透明度低，不能反映最广泛人民群众的利益要求。而且，建设资金的使用缺少必要的监督，腐败现象严重，公共品生产成本显着增加。通过建立以下必要的制度或采取相关的政策，可以在相当程度上解决上述问题。第一，对关系到大多数居民利益的重大公共品建设项目，实行事前公示制度。实行事前公示制度的目的有两个：其一，征求社会各界对即将实施的公共品建设的意见，以便评价该项目是否真正符合大多数人的利益，最后决定是否必须马上实施建设项目。其二，实行公示也便于社会各界对公共品的生产进行监督。公示制度不仅要求将进行的公共品建设项目向社会公开，而且，还要将主要内容和预算等一些具体的内容进行公示。增加公共品生产项目的透明度，可以防止暗箱操作，便于社会公众的监督，客观上为提高公共品建设的资金使用效率创造条件。第二，实行公开招标和引人竞争机制。在有限的财政规模下，实行公开招标和引入竞争机制，是降低公共品生产成本，提高财政资源使用效率的有效途径。因此，乡镇公共品建设项目，无论大小都应该实行公开向社会招标和引入竞争机制。
(四)实行乡镇债务专项管理，分步、有序解决乡镇欠债问题
乡村负债已成为当前严重影响乡镇财政建设的一个十分突出的问题。从乡镇政府债务形成的原因不难看出，乡镇政府债务中，一些是由于执行和落实中央有关政策，而中央没有给予乡镇应有的财政支持，乡镇政府不得已只好自己先想办法筹资解决而形成的。有些是因为地方经济发展和社会公益事业发展需要而形成的。这其中，又有一些是由于中央和乡镇政府在公共品供给职能上，乡镇政府承担了本应由中央政府承担的职能而形成的。因此，本文认为可以从以下几个方面对乡镇债务进行处理和消化：第一，实行乡镇债务专项管理。在乡镇财政的上一级财政管理部门设立专门的乡镇债务项目并进行封闭管理，以便通过其它方式逐步消化和解决。第二，分步、逐项，先易后难消化乡镇债务。剥离乡镇政府债务要依据乡镇政府债务形成的原因来进行。对那些因为响应国家号召，并在国家推动下必须完成农村公共品和服务建设项目所形成的债务，或者中央政府有责任承担的农村公共品建设项目，如农村“普九”达标建设所形成的债务，应该首先给予消化和解决。消化乡村债务的一些具体做法和方案是：①通过建立专项教育基金或发行国债的方式，专款用于消化乡镇政府教育债务；②通过专门的转移支付，对一些本应由中央政府承担的公共品建设，却由乡镇政府承担形成的债务进行消化；③通过转移支付的形式，消化政策形成的债务；④对乡镇政府因发展地方经济而形成的债务，则需要在进一步研究的基础上，找到切实可行的消化途径。在这一途径没有找到之前，对这一债务进行封闭管理。第三，实行债权人优先排序的消化债务策略，维护社会的稳定。无论从维护社会安定的角度，还是从偿还债务的难易程度的角度考虑，应该将个人、企业和社会团体放在优先还债的位置上。
(五)明确中央和乡镇财政职能，推动农村“普九”教育发展
虽然经济发展水平较低是造成乡镇层面上公共品供给能力不足的重要原因，但乡镇财政能力与事权不配套，乡镇财政承担了一些本应由中央财政承担的职能，造成乡镇财政资源被中央变相侵占，也是一个重要原因。现乡村公共品供给职责上，确实存在中央与乡镇财政责任不清的现象。本文认为，在农村教育上重新就中央财政和乡镇财政职能定位，将有利于解决当前在这方面供给不足的问题。目前，在县、乡财政能力普遍不足的情况下，县、乡很难胜任全部农村“普九”教育的责任，因此，有必要对现行农村教育供给体制进行改革，即变“普九”教育由县、乡财政承担为中央与县、乡共同承担，具体划分是：县、乡财政主要负责“普六”，中央财政负责剩下三年的教育责任。或者采取差别责任制，例如：在经济发达地区，由县、乡财政承担全部“普九”教育；在经济不发达地区，或乡镇财政规模有限地区，初中三年教育由中央财政负担；在经济发展一般地区，由县、乡财政和中央财政共同承担三年初中教育。事实上，目前中央财政已经负担了一部分贫困地区的“普九”教育，上述改革并不会大幅度增加中央财政的负担。
