关于公共财政的几点认识

一、关于“公共财政”的提法

我认为，古今中外，财政就是国家财政、政府财政，因其天然具有公共属性，所以也是公共财政，它们是同义的。但是，随着生产力水平、制度和经济体制的演进，不同的国家财政又会有不同的模式（类型）。现在大家所说的“公共财政”一词是从西方引进的，把它作为国家财政在西方发达市场经济条件下的一种模式，突出它是一种市场型财政，却又有着特殊的意义。

“公共财政”一词是 Public Finance的直译。《美国传统辞典》对Finance有两种解释：一是指资金或其他财产的管理，二是指对资金、银行业、投资和信贷的管理。一般的英汉辞典则通常把Finance译为、融资或财务。因此，如果Finance一词单独使用，那么它的主要意思可以理解为我们通常所说的财务管理，而这种财务管理既可以发生在私人部门，如家庭、、银行的资金管理：也可以发生在公共部门，主要是政府部门的资金管理。在Finance一词前加上限定词Public，此时的Finance就超越了“私人性”，而具有特定的“公共性”。可见，单从字面上理解，Public Finance指的就是公共的或公共部门的财务管理。由于国家（或政府）是整个社会经济中最为主要、对社会公众有着最为广泛、持久而深刻影响的公共部门，因此，用Public Finance来代表国家（或政府）的分配行为或收支活动，是容易为人们所接受的。所以，应当把Public Finance译为“财政”，因为财政就是指国家（或政府）的分配行为或收支活动。我于1987年在把马斯格雷夫（Musgrave，R．A．）的Public Finance In Theory and Practice编译为《美国财政理论与实践》一书时，就把Public Finance译为“财政”。也正因如此，假如把Public Finance直译为“公共财政”，有的学者认为那是画蛇添足，多此一举。

不过，人们会问，如果Public Finance是专指国家（或政府）的财政活动的话，那么为什么不直截了当地在Finance的前面用Government加以限定，却偏偏要冠以Public一词呢？据张馨同志的考证， Public Finance一词一直到 1892年才被英国的巴斯塔布尔（Bastable，C．F．）首次用来概括“财政（学）”这一范畴。而在Public Finance被广泛采用的前后，财政（学）被冠以Government Finance的不在少数，而且迄今为止仍然有之。这样，如果把Public Finance和Government Finance放在一起进行比较，那么将Public Finance译为公共财政（学），用以特指市场型的财政，以突出市场经济条件下的国家（或政府）财政活动的公共性，不失为一个贴切的译法，足可以接受的。

有的学者提出，自从1959年马斯格雷夫出版了被奉为经典著作的《财政学原理：公共经济研究》首次引入了公共经济（Public Economy）的概念，特别是1964年和1965年分别以法文和英文出版的《公共经济学基础：国家经济作用理论概念》和《公共经济学》，直接以公共经济学（Public Economics）为书名。自此以后，多数财政学著作把 Public Finance或 Government Finance改称为公共经济学或公共部门经济学（Public Sector Economics）。而这种改名，绝不仅仅是单纯意义上的名字的改换，而是研究的范围、领域、方法、指导思想、所要说明的问题等等都有实质性的变化。照此说来，与西方国家财政学的现状相比较，“公共财政”的提法多少显得有些“滞后”了。

应该肯定，西方财政理论的研究的确在近几十年来已经有了实质性的进展。但也应当看到，尽管公共经济学或公共部门经济学对政府与经济活动之间关系的研究，已经扩展、突破了原有的内容和方法，但是，对国家（或政府）的分配行为或收支活动的分析，仍然是公共经济学或公共部门经济学中最具份量的组成部分，而这也正是不少财政经济学著作相继改名之后，却仍有许多著作使用Public Finance的原因，此其一。其二，“公共财政”一词的提出和兴起，是在我国历经多年的财政经济改革，在原有的计划经济条件下的财税体制已经发生了深刻变革之后，试图对逐步走向完善的社会主义市场经济下的财政模式及其特征进行理论概括的产物。在我国财政改革与财政理论发展的现实情况下，提出“公共财政”一词，并将其作为国家财政在社会主义市场经济条件下的一种模式（类型），的确有助于标识我国财政职能转化的方向，有利于财政定位，是有着特殊的现实意义和理论意义的。

近几年来，张馨同志撰写、出版了《公共财政论纲》等专著，发表了许多论述公共财政的文章，在财政本质与财政模式（类型）的关系问题上有了新的突破，对国家分配论的继承与发展作出了突出的贡献，受到了学术界与政府部门的肯定和重视。对此，我感到十分高兴。我曾于1999年3月6日在《财经报》发表《我所理解的“公共财政”一文，正式提出“为公共财政叫好”。总之，对于“公共财政’这一提法，我是持赞成态度的。

二、公共财政与国家财政的关系

我之所以对“公共财政”范畴及其原理加以肯定，是因为它从经济体制的角度出发，正确把握了市场经济条件下的财政模式（类型）及其涵义、特征。不过，尽管市场经济作为一种经济体制，并无姓“资”姓“社”之分，资本主义可以用，社会主义也可以用，这就决定了与之相适应的公共财政可以作为我国财政改革的一个主要模式；但是，我们也应当看到，我国经济改革的目标是建立社会主义市场经济体制，而这一经济体制是以社会主义为方向并将其作为社会经济制度基础的，这就决定了对我国财政模式的把握不能不顾及我国的社会生产关系或经济关系。因此，公共财政作为对发达市场经济条件下的财政模式（类型）的一种理论概括，固然不失其积极意义，但它作为我国财政改革的目标模式，却是失之片面的。

那么，哪个概念才能正确把握我国财政改革的现状及其目标呢？我认为，从现实的经济制度和经济体制的角度考虑，还是要强调“国家财政”一词。一方面，国家与财政有着天然的联系，没有无国家的财政，也没有任何财政可以离开国家而存在，国家财政作为一个一般范畴，可以涵盖公共财政范畴。这样，在总括我国财政的基本特征的同时，不至于因为强调国家财政，而忽视对构建公共财政框架的倡导；也不至于因为倡导建立公共财政，而脱离我国作为发展中国家与社会主义国家的生产力和生产关系现实。另一方面，和公共财政的提法相似，使用“国家财政”一词，虽然看似有同义重复之虞——财政本来就是指国家的分配行为或收支活动，在财政前面加上“国家”二字是缺乏必要的，然而，使用“国家财政”一词却有助于反映我国财政经济改革过程中的两个重要事实：第一，我国的市场化改革进程主要是由政府自身主动推进的，对财政改革来说同样如此；第二，多年以来，我国财政一直存在“两个比重”偏低的情况，需要通过政府，尤其是中央政府的权威对这种局面加以改观，以“建立稳固、平衡和强大的国家财政”（江泽民总书记为《领导干部知识读本》一书所作的批语）。由此可见，在现实情况下，使用古今中外都存在的“国家财政”这个“财政一般”范畴，还有其特定的时代内涵。

在说明了坚持“国家财政”范畴的必要性之后，这里还有必要对公共财政与国家财政之间的关系作进一步的辨析。前面已经提到，国家财政与财政是一致的，财政就是国家财政，国家财政也就是财政；而公共财政特指市场型的财政，因此，国家财政包含公共财政，公共财政是财政或国家财政的从属概念或者说是子概念。一般说来，公共财政以弥补市场失灵为出发点，集中于从事非营利性的公共服务活动；但由于在我国社会主义市场经济中，公有制经济居于主体地位，现实中存在着的数量巨大的国有资产和国有资本运营，以及我国作为发展中国家的现实国情，导致了在公共财政之外，还必须有一块活跃于经营性、竞争性领域的国有资本财政。而公共财政与国有资本财政这两个既互相区别又互相联系的有机统一体，就构成了我国国家财政的现实模式，所即谓的“双重结构（或双元）财政”（其中以公共财政模式为主）。

“国家财政”范畴的使用，引发了一个问题，那就是，如何概括计划经济条件下的财政模式（类型—）？张馨同志提出，人类所存在的经济体制有三种类型：经济、市场经济与计划经济，与之相适应，从财政活动的目的出发，国家（或政府）的财政活动可以划分为三种类型：家计财政、公共财政和国家财政。用“家计财政”来概括自然经济型财政的提法是否恰当，这里暂不讨论；但是用“国家财政”来概括计划型财政，我认为是欠妥的。张馨同志指出，在计划经济体制下，企业只是国家和政府的行政附属物，个人只是企业或单位的行政附属物，整个社会以国家和政府为中心形成一个大企业，企业和个人的活动只是服从于和围绕着国家与政府的经济计划来开展，从而财政也只是服从于和围绕着国家的需要而活动的，这就具有了“国家”财政的性质。应当说，张馨同志对计划经济中的财政活动的总体状况的分析和判断大体是正确的，值得商榷的是用“国家财政”来概括计划型的财政这一做法。我认为，财政与国家之间存在密不可分的这一观念已经是深入人心的了，再用古今中外皆有的“国家财政”这样一个带有“财政一般”意义的范畴来界定带有特定含义的计划型财政，很容易导致概念使用上的混乱和人们的误解。比如，人们在否定计划型财政时，就会把“国家财政”这个“财政一般”也一并否定掉了。

此外，拘泥于从财政目的的角度划分财政类型，会在逻辑上产生这样的问题：既然家计财政服从于领主或君主的（私人）需要，公共财政服从于公共需要，而国家财政服从于国家需要，要么，国家是公共性质的还是私人性质的？如果说国家需要是公共需要，那么国家财政与公共财政又有什么区别：如果说国家需要是私人需要，那么是国家财政好像与家计财政又没什么两样。而如果这两种说法都不成立，那么国家就该是公共性与私人性的混合体了。依据马克思主义的国家观，国家财政的确兼有公共性和私人性的成分，但是，按照同样的逻辑，那么公共财政、家计财政又何尝不同时具有公共性和私人性呢？而无论答案如何，都将有违按照同一标准对财政模式（类型）进行划分的初衷。

因此，我认为，不妨根据计划经济下的财政大包大揽的特性，用“大一统财政”来概括计划型财政或许会更加合适些。

三、公共财政论的引进与本土化问题

我一向主张，对待马克思主义，既要坚持，又要。既反对“僵化论”，又反对“过时论”。对待西方的东西，必须学习、分析、吸收、借鉴。既反对“排斥论”，又反对“照搬论”。早在80年代，我就率先编译了马斯格雷夫的《美国财政理论与实践》，撰写并出版了《比较财政学》、《国际税收导论》和《财政学原理》等著作，为引进、吸收、借鉴西方财政理论做了一些工作。我认为，从财政活动的起因、客体、目的、模式和决策等五个角度看，西方财政理论是由市场失灵论、公共产品论、公共需要论、公共财政论和公共选择论等共同组成的。这些理论先后被引进我国，并得以论述和宣传。但近几年来，大家都集中到“公共财政论”这一提法上来，把公共财政论作为西方财政理论的总称或代称。

公共财政论是根植于西方发达市场土壤之上的财政经济学说。公共财政论的引进在我国已经有一段较长的，但是，它在我国的真正崛起和本土化却是1990年代以后的事情。之所以如此，其主要是受学说生存与发展的现实土壤决定的。

从公共财政论在我国兴起的实践背景看，经过多年的经济改革，我国原有的计划经济体制逐步让位于社会主义市场经济体制，市场机制在资源配置中的基础性作用日益显现出来。与之相适应，计划经济条件下的财政也逐步向市场型的财政转换，政府与市场之间的关系发生了巨大的转变，其主要表现在：第一，财政支出呈现出逐步退出竞争性、经营性领域的趋势，财政投资支出在财政总支出的比重大大下降，而余下投资支出的重点和方向也发生了巨大变化，对基础性、高风险性领域的投资成为重点；第二，财政收入由原先的税收、利润共同居于主体地位的格局转变为以税收为单一主体的格局，同时种种不规范或者比较不规范的所谓制度外收入、预算外收入正在逐步通过税费改革得到遏制和治理。第三，财政政策由原先强调保持财政年度平衡，转向有意识利用财政政策的功能，实现经济政策目标。特别是1998年以来，为了促进经济增长，我国的财政政策已由原来的被动扩张型转变为主动扩张型。第四，通过财政体制改革，分税制体制初步得以确立，地方政府的财权财力得到初步的确认。第五，伴随着多种经济成分并存局面的形成，非公有经济逐步取得了与公有经济平起平坐的地位，我国财政收支政策中的对某些经济成分给予支持或加以限制的不同等对待现象正逐渐减弱。这些迹象表明，我国财政的公共性特征正日益显现出来。所以，公共财政论的兴起是有着客观基础和现实依据的。

当然，尽管公共财政理论的发源地是西方发达市场经济国家，但是由于学术研究传统的原因，西方学者在构建公共财政理论体系的过程中，一般没有明确指明公共财政的研究思路与基本特征等问题，而对这些问题进行归纳、与梳理则是以叶振鹏、张馨同志为代表的我国一批学者所作的贡献。而这样的努力无疑加速了公共财政学说在我国的传播与流行，对我国的财经改革进程起到了十分积极的推进作用。

基于上述理解，对于构建公共财政框架，我是持赞成态度的。不过，在“为公共财政叫好”的同时，我认为还应注意两个方面：一是不要忘了

国有资本财政，二是应当意识到中西方国家在经济发展水平与经济制度方面的差异，求同存异，注重中为体，洋为用。而对于公共财政论的基本观点，我大体上也是赞同的，但在发展与完善公共财政论的过程中，应当认识到：公共财政论作为财政模式论、现象论，与作为财政本质论的国家分配论之间并不是相互排斥、非此即彼的关系二者之间事实上存在诸多的相互补充。相互充实之处，因此，应当在坚持国家分配论的基本观点的基础上，对两种理论加以整合与发展，并实现公共财政论的本土化。

四、实行公共财政国家分配论还适用吗？

国家分配论是产生于我国计划经济时期的财政学说。长期以来，它在我国财政理论界居于主流地位。但是，社会主义市场经济体制的初步建立，以及建立公共财政框架的政策目标的提出，表明国家分配论的客观依据和实践背景发生了深刻的变化，这使得不少人对国家分配论在我国改革开放新时期的适用性产生了怀疑。特别是，随着公共财政论的大量引进与迅速兴起，许多人更是把公共财政论视为国家分配论在社会主义市场经济时期的替代物。

应当说，出现这样的认识是比较的一件事。因为，在社会经济演进的过程中，新的经济现象不断出现，而这些新的经济现象有时难以用固有的经济理论作出有说服力的解释，这时，或者需要对原有的经济理论加以补充、修正，或者需要引进、创新的理论。但是，对有些经济学说来说，它们虽然是特定时代的产物，却有可能反映较长历史时期的人类社会经济活动一般，因而有着较为持久的理论解释力。国家分配论就是这样的一种学说。

国家分配论透过纷繁芜杂的财政活动，抽象出国家与财政之间的本质联系，提出了财政是以国家为主体的分配行为或收支活动、财政的本质是以国家为主体的分配关系的论断，从而地回答了“什么是财政”这一财政理论的核心问题。我们知道，任何事物都是现象和本质的统一，现象反映本质，本质蕴含于现象之中：现象是多变的，而本质却是唯一的。对于财政来说，财政现象是复杂多样的，而依此加以区分的财政模式（类型）也会随社会经济制度或体制的变革而发生变动；但财政的本质却是唯一的，即财政与国家之间的不可分割、共生共死的历史联系。

公共财政论以市场经济为起点，沿着“市场有效→市场失灵→政府干预→财政介入”的研究思路，提出了市场经济条件下的财政存在的必要性，并对市场经济条件下的财政运行过程及其特征进行了概括和总结。因此，公共财政论是一种反映西方发达市场经济国家的财政特殊的理论。由于学术研究传统的差异，它没有对“财政本质”这个财政一般问题作出回答，从而也没有能够对财政活动下一个完整而科学的定义。但是，不谈财政本质，不等于财政没有本质。建立与社会主义市场经济体制相适应的财政模式．本身就要求这一模式不仅要适应于市场经济体制，而且要以社会主义经济制度为基础。这就更需要我们对财政本质范畴加以重视，也即对财政活动背后所体现的各种分配关系或经济关系，如政府与市场的关系、中央政府与地方政府的关系，以及国家、与个人的关系等加以重视。

因此，就国家分配论与公共财政论的关系而言，前者是本质论，后者是现象论或模式论；前者关注财政一般，后者关注财政特殊；前者侧重于财政的共性，后者侧重于财政的个性。二者之间并非水火不相容的关系，而是涵盖与充实的关系。有的学者说，公共财政论一出现，国家分配论者就“恐惧”，这种论调是不适宜的，是片面理解两种理论的结果。我们承认，由于国家分配论产生于计划经济时期，其对财政运行过程及其特征的描述主要以计划经济为依据，因此在市场经济条件下已经失去其现实依据；但国家分配论针对于计划经济条件下的财政特殊的“过时”把握，并不足以构成对国家分配论的核心思想的否定。恰恰相反，由于国家分配论正确地揭示了财政的本质，因此也在理论上取得了一般性的意义。也正因如此，在新的历史时期，在政企分开、政资分开和两权分离的条件下，我把原先内在于国家财政的“吃饭财政”与“建设财政”这两部分加以区分，把国家分配论形象概括为“一体五重”、“一体两翼”，进一步明确把社会主义国家区分为公共权力的行使者和国有资产的所有者这双重身份；叶振鹏、张馨等同志，则在此基础上提出了“双重结构（或双元）财政”理论，对社会主义市场经济体制下的财政模式作出了颇有说服力的判断和把握，从而大大丰富和发展了国家分配论的内涵。

总体说来，国家分配论作为国家财政的本质观，这一点不会过时，在社会主义市场经济时期依然适用。但是，作为一套计划经济土壤之上生长起来的财政理论体系，其对计划经济时期的财政模式的总结、概括虽不失其历史意义，但已经不适应经济改革的现实。然而，应当看到，在我国市场化改革的20多年来，国家分配论者并没有固步自封、停滞不前，而是根据现实发展的需要，本着“八方借鉴，择适用之”的原则，不断对其财政特殊观进行修正和完善。这就是说，我们既坚持国家分配论所反映的财政分配关系及其一般规律，又重视吸收、借鉴西方公共财政论的运行模式、机制，把两者密切结合起来，并加以整合、发展，从而形成了一整套关于社会主义市场经济体制条件下的国家财政的学说，使这棵理论之树能够得以常青。

五、借鉴公共财政论发展国家分配论

改革开放以来，我国理论界对传统财政学进行了大量的反思。有的学者提出了“财政学向何处去”这一颇具号召力的问题，主张应当重建中国财政学，以适应社会主义市场经济体制的需要。这些学者在肯定国家分配论在我国社会主义建设初期所起的积极作用的同时，指出：当前中国财政学界正面临着以国家分配论为代表的传统财政学和以公共财政论的西方财政学的交锋，而这场交锋目前尚胜负未卜，但无疑是以市场经济作为研究起点的财政理论才是有生命力的理论，即公共财政论的胜算会大一些，云云。

应该肯定，在经济现实与经济理论面临剧烈变革的时代，对原有的财政理论进行反思是必要的，也是有意义的。问题在于，以国家分配论为代表的我国传统财政学在现实面前真的面临一场生死抉择吗？我国财政学所需要的到底是整合、发展，还是应当将从零开始，进行重建呢？

正如上文多次提到的，公共财政论是从现实的财政运行过程出发，从现象的层面概括市场经济条件下的财政模式（类型）的基本特征；而国家分配论则是从各种财政现象和具体的财政模式（类型）出发，抽象出财政活动的一般本质。两种理论所处的不同分析层面及其所用的不同研究视角，使二者之间从根本上看并不存在着“谁胜谁负”的问题，而恰恰是为两种理论在新的社会经济形势下的整合提供了可能性；而我国特有的改革起点和路径，以及构建与社会主义市场经济体制相适应的财政模式，则为两种理论的整合、发展提供了必要性和现实性。因此，当前财政基础理论研究的重心应当是：借鉴公共财政论，发展国家分配论！

在整合、发展而不是重建我国财政学的过程中，我曾对公共财政论与国家分配论之间的关系问题，撰写并发表了《借鉴公共财政论发展国家分配论一文（《财政研究》2000年第1期），撰写并出版了《国家财政理论思考》一书（中国财政经济出版社2000年8月版）。这里，再着重说明以下两个问题：

第一，关于财政活动所体现的关系问题。从公共财政一词的译法及公共财政论的基本观点中我们可以看出，公共财政论所强调的是市场经济条件下国家财政活动的“公共性”，即财政是以国家或政府为市场的一极，为处于市场另一极的无数分布于市场之间的企业和家庭提供一视同仁的公共服务。应当说，这样的见解是正确的，尤其是对我们这样一个以社会主义市场经济体制为改革的目标模式，而国家或政府行为却存在着大量“缺位”与“越位”现象的发展中国家。但在肯定的同时，也不应对国家财政活动的另一个属性——集团性（或阶级性、阶层性）避而不谈。事实上，财政、经济改革之路是复杂而曲折的，财政的公共性并不会自然而然地显现出来，期间交织着各种利益集团之间的摩擦、冲突和斗争，伴随着各种利益集团的分化、瓦解与重组，这就使我们不得不关注于国家财政的集团性（或阶级性、阶层性），不得不关注于财政分配行为背后所隐藏着的经济关系，而国家分配论则提供了理解这些问题的钥匙。

第二，关于财政的本质与模式问题。国家分配论对于财政本质这一“财政一般”问题的把握是深刻而富于洞见的，但它对于社会主义市场经济条件下的财政模式这一“财政特殊”问题的认识的确存在着不足之处。因此，现在的关键问题不应集中在研究“谁战胜谁”的问题，而是需要心平气和地正视中西财政理论各自的优势之处与薄弱环节。在坚持国家分配论的财政本质观的基础上，在财政模式问题的研究上进行突破，从而实现国家分配论与公共财政论的科学融合与发展，构建独具中国特色的新的“国家分配论”财政学理论体系。在这一整合与发展的过程中，要特别注意中西国情的差异，注意我国所走过的和所要走的独特的改革之路，注意坚持我国的社会主义经济制度，而不应对来自于西方发达市场经济国家的公共财政认照搬照抄，不加鉴别地加以引进。