我国开征环境保护税的法律思考

    三、建立我国环境保护税的法律思考
    我国现行税制中的资源税、消费税、所得税中都有一些关于环境保护的政策措施,在一定程度上体现了保护环境的政策意图。例如,我国的增值税税法中规定,对生产原料中掺有不少于30%的废旧沥青混泥土生产的再生沥青混泥土,实行增值税即征即退的税收政策;资源税法将原油、天然气、煤炭、其他非金属矿原矿、黑色金属矿原矿、有色金属原矿和盐等资源的开采或生产纳入征税范围;消费税法将对环境造成污染的鞭炮、焰火、汽油、柴油、小汽车和摩托车等消费品纳入征税范围,并对小汽车按照排放量的大小规定了高低不同的税率;内资企业所得税法规定,利用废气、废水、废渣等废弃物作为主要生产原料的企业,可以在5年内免征或减征所得税。上述税种和政府的其他措施相配合,在减少污染、改善环境方面发挥了重要作用。但是,这些税种的设立并非出于环境保护的目的,对环境保护只能起到补充性的作用,面对日益严峻的环境问题,我国有必要在完善现行税制中有关环境保护的政策规定基础上,借鉴国外的成功经验,尽快开征以环境保护为目的,以污染环境的行为或产品为课税对象的专门性税种——环境保护税。
    (一)构建环境保护税法的基本原则
    构建环境保护税法需要结合我国的实际经济情况,我国是发展中国家,一方面老企业的污染防治任务繁重,另一方面快速的经济发展又加剧了环境的污染。因此,协调经济发展与环境的关系仍然是核心问题,构建环境保护税法首先需要明确其基本原则。笔者认为,当前我国若制定环境保护税法,应坚持以下几项基本原则:1、公平原则。由于每个纳税人对环境的占用是不均衡的,因此在环境税制设计中应体现出“谁使用、谁付费”的基本原理。从而使污染企业的外部成本内部化,这样就能纠正市场失灵,实现公平。2、效率原则。环境保护税的征收与排污种类、数量、浓度等环保专门知识紧密联系,对污染物排放量进行测量、对固定大排放源进行定期监测等,都需要大量的人、财、物的投入,因而要避免为求准确地反映环境损害成本而设计过于复杂的环境税,税务机关应与环保部门密切合作,提高征管效率。3、循序渐进原则。我国是发展中国家,经济建设任务仍是重中之重,因而开征环境保护税应遵循渐进原则,分类分期实施,以给污染企业留下足够的时间,便于其在不影响企业发展的同时采取相应的削减污染技术,实现经济建设和环境保护的协调。
    (二)环境保护税的征税对象
    国际上通常把污染环境和破坏生态的行为以及在消费过程中会造成污染的产品作为环境保护税的征税对象。但目前我国尚缺乏这一税种的制度设计和征管经验,因而在开征环境保护税的初期,征税范围不应过宽,应根据国家当前最重要的环境问题和环保目标,采取循序渐进的方法,从重点污染源和易于征管的征税对象入手。根据我国当前的环境状况,应首先将对环境污染严重的废气、废水和固体废物的排放纳入征税范围。因为这类行为对环境的污染最为严重,而且既有征收排污费的经验作为基础,又有大量的外国经验可资借鉴。其次,待时机成熟时,可以将那些难以降解和再回收利用的材料制造的、在使用中会对环境造成严重污染的各种包装物纳入征税范围。
    (三)环境保护税的课税依据
    一般来说,环境保护税的课税依据主要有三种:一是以污染企业的产量作为税基;二是以生产要素或消费品所包含的污染物数量作为税基;三是以污染物的排放量作为税基〔8〕。第一种税基的核算比较简单,但在这种制度下,企业只有减少产量才能减少税负,这既会妨碍防污技术的采用和生产工艺的改进,还会造成资源配置的低效率。第二种税基只要生产要素和消费品中含有污染物就需纳税,而不管其最终是否造成了环境污染,这种做法既不合理又不公平。相较而言,第三种税基最为可取。以污染物的排放量作为税基,污染企业在维持和增加产量的同时,只要能降低污染物的排放量就能减轻税负。这既不会妨碍污染企业自由选择污染防治办法,又能促使其改进生产工艺减少污染,增强了企业的能动性和自主性。
    (四)环境保护税的税率
    税率既要达到控制污染的目的,又不能抑制社会生产。从理论上讲,厂商的理性选择是将污染削减到边际控制成本等于税率这一水平上。所以各个企业的污染控制程度不同,控制成本高的企业削减较少的污染量,而控制成本低的企业将大规模削减污染。环境保护税的一个难点是制定合理的税率,理想状态下,它应当等于污染削减的边际收益,这时效率最高〔9〕(P44)。此外,由于各地的经济条件、人口密度以及对环境清洁度的要求不同,因而环境保护税率不能高度统一,应根据各地方的实际情况来确定适合自己的差别税率。其次,环境保护税率最好采用动态税率,即根据治理污染和保护环境所需资金不断调整具体环境保护税目的税率,动态税率的实行,是税负和污染相适应原则的最直接体现。最后,环境保护税率以采取定额税率,从量计征为宜,即按照污染物排放的一定计量单位,规定定额税率,这能使税制简化、便利。
    (五)环境保护税的优惠措施
    我国应借鉴国外的先进经验,灵活运用多种税收优惠措施激励企业治理污染,保护环境。第一,实施鼓励企业开展治污领域的科技研究与开发的税收支出政策。国家应对防污治污的技术研发高度重视,除直接给予研究、开发治污新技术的企业预算拨款外,还可以利用税收支出手段,鼓励企业从事环保科研活动,从而增强治污支出的整体效益。第二,实行刺激企业投资防污设备的税收优惠政策。对合格产品(指企业生产经营过程中无污染或能减少污染的机器设备)实行加速折旧制度;对工业企业购入的环境保护设备允许抵扣进项增值税额;对企业为治理污染而进行的设备改造项目给予投资抵免等,这就能促使企业开发先进技术,加速设备的更新换代。第三,尽可能取消或调整不利于环保的税收政策。在适当时候应取消对农膜、农药特别是剧毒农药的优惠增值税待遇;严禁或严格限制有毒、有害化学品或可能对我国环境造成重大危害的产品进口,大幅提高上述产品的进口关税〔10〕。
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