加入ＷＴＯ后我国社会保障基金管理与营运模式的思考

【摘要】文章阐述了加强社保基金的管理监督是保证社会保障制度健康运行的关键；采用基金化方式营运社保基金，拓宽社保基金的投资渠道、提高投资效率，是社保基金保值增值的主要方向。

　　【关键词】WTO；社会保障基金；管理与营运
　　　　
　　我国目前的社会保障基金管理模式主要包括三个方面：基本上采取现收现付制，按照以收定支的原则，所征集的保险费除用于当年支付当年退休金支出和留有一定周转金之外，没有积累基金；管理方式采取社会统筹与个人账户相结合，城镇职工养老保险和医疗费由单位和个人共同承担；筹资形式以缴费制为主。在现行的管理模式之下，社会保障基金的收支状况显现出不平衡的状况，社保基金面临巨大的支出压力，尤其是加入WTO以后，部分弱势产业受到的冲击使公民的失业、养老、医疗、工伤、生育等问题更加明显，社会保障需求日益突出。
　　
　　一、我国社会保障基金保值增值的迫切需要
　　
　　首先，社保基金遇到了人口老龄化的挑战。老龄人口的增加要求巨额养老保险的支付，医疗保险的支付也远远超出中青年和少年人口。据预测，我国老年人口赡养系数（60及60岁以上人口/15至59岁人口）将由2000年的16.05%上升至2010年的19.19%，到2020年为24.64%（《中国劳动事业预测》，王东岩等）。为应付人口老龄化带来的社会保障基金的巨大支出，必须做好社会保障基金的保值增值工作。
　　同时，由于社会保障基金缺乏有效的管理和监督，加上社会保障基金财务管理制度、核算制度和基金保值增值制度的不健全，导致近年来贪污、挪用社保基金的案件时有发生，社会保障基金流失严重。在社保基金流失的同时，欠缴情况也十分严重，致使我国社保基金面临巨大的隐形债务。据《中国养老基金测算与研究》指出，我国个人账户做实，实现积累与社会统筹基金分开管理之后，统筹基金在未来25年间出现收不抵支的情况，年均717亿元，总缺口1.8万亿元。
　　
　　社会保障基金同时面临着贬值风险。社保基金是否保值增值，不能简单地用不同时期基金帐面价值增减来衡量，而必须看基金实际价值量的变化，即剔除通货膨胀率后的价值。如果基金增值水平小于通货膨胀率上涨指数，便意味着基金贬值。如“八五”时期尤其是1994年、1995年物价上涨率大大高于银行利率和国债利率，使得社保基金非但没能保值增值，事实上在贬值，影响了基金的未来支付能力。在今后的部分积累筹资模式下，基金的收与支之间的时间跨度将会被拉得更大，基金保值增值将会更艰巨而重要。改善社保基金的收支状况和避免道德风险造成的流失、保证社保基金的保值增值是加入WTO后我国社会保障制度改革面临的重要问题，在社会主义市场条件下，加强社保基金的管理监督是保证社会保障制度健康运行的关键，社保基金的保值增值过程实质上是要变基金的传统行政化管理模式为资本化管理模式，即基金式管理。以下从这两个方面分别进行阐述。
　　
　　二、社会保障基金的营运方式
　　
　　自20世纪90年代以来，养老金计划改革在世界范围内广泛推行，而且基本上都是采用了基金化方式。在社保基金支出一定的情况下，唯有拓宽社保基金的投资渠道、提高投资效率、增加投资回报，才是社保基金改革的主要方向，也是实现社保基金收支状况得到根本改善的必由之路。
　　我国的社会保障基金可分为三个部分，其中社会统筹基金以保证当期支付为主要任务，所以没有余钱可用于进入资本市场；个人账户和年金基金规模很小，将来可逐步进入投资领域；中央政府筹集的全国社会保障基金是投资资本市场的主力，通过中央财政拨款、国有股减持、投资收益积累和其他筹资方式，到2005年11月，全国社保基金总额达到了1600多亿元（项怀城，2005）。社会保障资金的营运与一般投资行为一样，目的都是为了获得投资收益，但社保基金的特殊性决定了其营运行为与一般的投资行为不同。为了保障基金投资的安全性、稳定性和长期性，国家对社保基金的投资模式、方向、结构等在政策上都作了特殊的规定。借鉴成熟的市场经济国家社保基金营运的经验，为使我国社保基金营运成为真正市场化的投资行为，确保社保基金保值增值，提高投资效率，根据我国目前的经济形势、资本市场的结构以及风险的分布，笔者建议有以下几个投资方向来考虑：
　　
　　（一）银行存款和国债投资
　　银行存款和购买中央政府发行的债券即国债，此项投资有国家信誉作保证，基本没有风险，可以获得无风险报酬率即银行利率和国债利率，符合社保基金安全性第一的特点，理应成为社保基金投资的首要选择。但是如果考虑到CPI（居民消费价格指数）或通货膨胀率的变化影响，在经济过热的情况下，若其高于无风险报酬率，社保基金有贬值的危险。银行存款和一级市场国债由全国社会保障基金理事会承销直接运作，其所占全国社保基金总额的比例建议不低于50%。
　　
　　（二）证券投资基金、股票投资
　　证券市场是风险较大，而且回报率也可能较高的投资领域。由于各家上市公司总资产规模、净资产规模、资本结构、效益水平、市盈力差异较大，如何确定投资项目和股票市场的投资组合，成为对基金公司的管理水平，分析判断能力和金融技巧能力的考验。投资股票市场，既要贯彻保值、增值的原则，也要贯彻谨慎的原则。由于此种投资风险大，专业性强，全国社会保障基金理事会可委托专业投资管理机构进行投资。投资比例建议应不高于40%。
　　

　　（三）债券和债券
　　在未来还可以购买企业债券和金融债券，预期回报率较国债和地方债券要高，但企业在市场竞争条件下经营压力较大，投资风险也大。鉴于我国目前资本市场还不完善，投资比例应不高于10%。
　　
　　（四）实业投资和股权投资
　　可投资国资委管辖的中央企业，目前已获批准的国资委管辖的中央企业169户都可以在这个范围里面做实业和股权投资。还可以投资财政部管辖的金融资产，包括商业银行，还有证券、保险等其他的金融企业。国家基础设施建设投资和购买地方重点项目债券也是个不错的选择，其项目风险低，有稳定的未来收入现金流，而且项目运行时间长，一般情况下回报率也较高。但此类投资最大的风险是流通性比债券和股票市场差一些，一旦遭遇通货膨胀、货币贬值，基金的保值、增值可能受到一定的影响。
　　
　　（五）其他形式的投资方式
　　除了以上几类投资方向以外，社保基金还可以开辟海外投资市场。如有风险小、且收益率高于同期银行存款和购买国债的投资方式也可适当考虑，比如海外资本市场上的科技风险投资。社保基金的投资范围在未来可不断的扩展，从最初主要投资于银行存款和国债，到现在新增的企业债、金融债、股票组合到回购组合、稳健组合、指数基金和参股非上市企业等多种投资工具，社保基金运营可选择国内和国外资本市场中符合社保基金特点的所有投资品种。
　　
　　三、社会保障基金的管理监督
　　
　　解决社会保障基金监管不统一、法规不健全、管理分散、缺乏控制等问题，需要建立起全方位、多层次、多重监督机构组合的社保基金监督管理体系。
　　
　　（一）内部监督
　　劳动保障行政主管部门需加强对社会保险费征收机构、社保金发放机构、社保基金管理和运营机构征缴、支付和管理运营基金情况的监督，审查用人单位是否严格、准确全面地执行社会保障政策。在用人单位的给付控制方面，核查其是否按照社会保障政策规定的给付条件、项目、标准和方式，按时足额、准确支付各项社会保障待遇。
　　
　　（二）、审计监督
　　会计制度是是防范风险的第一线，基金施行统一管理。审计制度对社会保障基金的来源、支出、结存和营运等资金变化形态的真实性、合法性进行监督、评价、鉴证。
　　
　　（三）财政监督
　　各级财政部门对社会保障基金财务、会计制度执行情况的监督，定期不定期地对基金收入户、支出户及财政专户基金管理情况进行检查，掌握基金的流动状况，确保社保基金不流失。
　　
　　（四）营运监督
　　目前负责营运全国社保基金的是全国社会保障基金理事会。投资运作时需持谨慎态度，以安全至上为投资管理的第一原则。需建立完善的风险控制制度，每一项投资首先要由风险管理委员会评估，然后报送投资决策委员会决策。对委托管理风险投资的6家基金管理公司也要做好审查监督，建立有效的激励约束机制，确保社保基金的保值增值。
　　
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