对银行业依法监管的思考
完善银行业监管制度，保障依法监管银行业
随着金融监管体制改革的不断深入，我国银行业监管法律体系的弊端也日益显现，银行业监管缺乏统一完善的法律制度，无法保证银行业监管合理、有效、规范地实施。首先，银行业监管法律制度对监管机关的监管职权过于原则，缺乏定量，实际执行中尺度不易把握，操作性不强，对监管机关工作人员的业务素质及违反法定程序或滥用权力的监督未能明确地要求，既不能保证银行业监管的公正、合理，又无法衡量其工作的绩效，使监管部门在具体的监管实践中容易产生随意监管现象。其次，银行业监管法律制度过于侧重对商业银行具体业务操作的监管。《商业银行法》对商业银行开展业务及银行与其客户之间的关系作出原则性要求，没有真正从有助于提高监管效率、质量的角度出发。我国监管主体正处于不断阶段，监管的力量极为有限，过分强调对银行业务的监管，难以使监管得到有效落实；另一方面，为监管主体滥用监管权力大开方便之门，滋生监管机关及其工作人员腐败，被监管的银行也有可能规避法律、逃避监管，影响监管目标的实现。另外，银行监管的配套法规不完善，随意性大，主观性强，实施细则和其他规章制度不配套；对存款保险制度等监管手段，尚未予以足够重视，存款保险制度在我国法律尚为空白状态；法律对监管机构行使监管职权的保障机制不健全，不利于保证监管机构监督履行职权的有效性。
金融法律制度是实施银行业监管的基础，鉴于我国银行业监管法律制度存在的问题，建立健全银行业监管法律制度对实施合法有效的监管至关重要。首先，要建立健全以《中国人民银行法》为核心，《商业银行法》、《担保法》等基本法律为框架，《贷款通则》、《储蓄管理条例》、《支付结算办法》、《外汇管理条例》、《外资金融机构管理条例》等业务和机构管理法规为主体的、全面系统的法规体系；其次，要修改我国金融法律法规中与世界贸易组织和国际惯例不适应的内容，通过废除、修改、补充和制定等手段，及时地对现有的金融监管法律、法规和规章等进行清理和重建，完善我国的银行业监管法律体系。银监会成立，应加紧进行对《中国人民银行法》等法律法规修订工作，以强化中央银行货币政策的性质和职能，体现中央银行的权威性，体现货币政策决策科学化、专业化要求，确立银监会对银行业监管的合法地位，赋予银监会监管的职权。另外，由于银行业务具有很强的专业性，为加强银行监管的有效性，法律应对政府监管机构工作人员，尤其是主要的负责人的业务素质作出严格要求。《中国人民银行法》对监管机关及其工作人员履职的监督过于简单，也有待立法进一步完善。在同业自律方面，全国性的银行业协会的法律地位和作用应提高到法律的高度，给予足够重视。
依法构建银行业监督管理体系，形成监管合力
全国银行、证券、保险工作会议明确了改进和加强金融监管的工作任务，要把加强金融监管作为重中之重，全面提高金融监管水平。我国银行业由于体制的原因，缺乏竞争和自我约束机制，银行业风险的自我约束和承受机制很弱，从而加大了银行业监管的难度。随着金融体制改革不断深入，强化银行业依法监管，应当建立适应市场化、国际化、化的银行业监管体系，要逐步建立起包括政府监管机构的法定监管、行业组织自律、金融机构内控、社会监督配合的大系统监管体系，拓宽监管渠道，形成监管合力。
政府监管机构的法定监管，其作用在于健全监管法律体系，促使银行业审慎经营，杜绝过度冒险行为，将风险控制在合理的可承受的范围内，并防范系统性风险和危机的发生。中国银行业监督管理委员会宣布成立，专司对银行业监督管理，真正有效地依法行使监管职责，对银行及其业务实施监督管理，维护银行业的合法、稳健运行。今后应把监管重点放在对商业银行内控制度建设和落实方面，尽快制定和建立商业银行资产负债损益等经营管理业绩的综合考核和评价体系，督促国有商业银行按照降低不良贷款比例和增盈减亏目标制定经营计划，建立经营管理目标责任制；严格考核国有商业银行资产质量，对不良资产剥离后的贷款质量变化情况要加强检查，制定新增不良资产的考核办法；严格审查国有银行处理的合规性。
银行的自我约束机制和内部控制制度建设，是依法加强银行业监管，强化商业银行内部管理，防范银行业风险的重点。风险防范的主体首先应是银行本身，良好的公司治理结构是防范风险的第一道防线。商业银行要通过建立一整套内部控制制度，借以控制经营风险，提高经营效益，其着眼点在于保证银行资产的安全性和流动性，防范经营风险。今后应着力于打破现有的银行业垄断，引进市场竞争机制，实现银行运作机制的转换，推进产权改革，建立有效的公司治理结构，完善内控制度。银行业协会的自律性组织约束，可以制止、避免银行业的不正当竞争，是抗御风险的基础和关键防线。当前金融工具不断创新，金融业务趋于国际化的情况下，来自银行业外部的监管有时显得滞后，全面强化并落实银行业自律监管就显得尤为重要。在同业自律方面，银行同业组织及其自律机制在诸多国家和地区颇受关注，香港的银行业公会便是成功的例子。我国已于2000年5月建立了银行业的自律组织银行业协会，但银行业协会会员自愿入会，缺乏保障机制，其作用没有得到充分发挥。今后应对银行业协会的职权加以界定，以利于其发挥自律监管的作用。
社会公众的监督，是发挥、审计、律师事务所等社会中介机构的社会监督作用。由会计师事务所、审计事务所依法对金融机构报告的真实性、公正性进行审计，以便有关方面对其财务状况、经营业绩和风险程度等做出正确判断，增强商业银行在资金、管理、业务和信用方面的透明度，并对其存在的问题进行审计监督。在当前，尤其要重视国家审计机构对金融机构的审计监督，并协调审计监督与政府监管的关系，分工协作并相互配合，提高监管效率。
转变监管理念，努力由合规性、机构性监管向风险性、功能性监管转变
银行业监管目标是维护银行业的安全稳定、竞争高效，建立及时、准确、真实、有用的信息披露系统，向公众提供明了、全面、实用的信息，保护客户的合法权益。我国银行业监管实践中，建立了银行业监管责任制，增强了依法履行监管职责的独立性和有效性；通过对一些违法违规行为进行了查处和纠正，实施以成立金融资产管理公司收购国家银行不良贷款、整顿地方中小金融机构为主要内容的金融稳定工作计划，有效防范了金融风险，维护了稳定。
银行业监管包括市场准入监管、金融风险监管、银行业务监管和市场退出监管。当前，我国银行业监管的内容主要是以对银行的审批和银行的合规性监管为主，而对银行日常经营的风险性监管和规范性监管涉及不多。在银行业务初期，合规性监管是关系到银行业能否健康发展，银行业结构和规模是否适度，经营范围、经营品种、经营是否合规的一个重要环节。合规性监管把不好关，就会给以后的风险监管、业务监管等带来工作障碍。在金融机构法人治理结构不健全、社会信用状况不佳的条件下行政审批、合规监管是促使金融机构合法经营、防范金融风险的重要手段，但是过多的行政审批及合规要求使监管成本越来越大，效果越来越差，并导致金融机构过于依赖监管机构，自我防范风险的动力减弱。
随着金融体制的改革、金融工具的不断创新、表外业务领域的逐步扩大以及改制的发展，孕育了新的金融风险，各种风险之间的联系和影响也更加紧密和复杂。这些都给银行业监管工作带来了较大的困难，同时也说明了加强风险监管的重要性和艰巨性。从风险监管角度分析，风险监管措施强调的是发现风险后如何控制风险、减少风险、增加抵御风险的能力，追究造成风险者的责任，合规性监管往往起不到应有的效果。
目前，我国金融市场已有一定的发展，金融业正逐步向国际化迈进，如果仍缺乏对金融机构发展中的风险预防、保护以及最后支持的基础，将不利于我国金融市场和金融机构体系的健康稳定发展。当前的银行业的监管要从繁多的行政审批事务中解脱出来，从合规性监管转向风险性监管，监管重点要更多地关注银行机构及其资本所承担的最大风险，要加强对银行的资产质量、管理水平、盈亏等经营状况的风险性检查。银监会的成立为银行业监管提供了组织保障，在完善银行业监督管理法律制度的基础上，银行监管在促进公司治理、金融制度和业务创新、金融消费者权益保护，以及监管方式、监管技术、人员培养、监管基础建设方面将会发挥更大的作用。
