商业银行资本监管制度变迁：历史考察
关键词：资本监管,监管资本,资本,资本套利,1998年资本协议,新资本协议
资本监管是审慎银行监管的核心，要求银行持有超过最低要求资本比例等，降低了单个银行失败的概率从而提高银行体系的安全性。本文讨论1988年资本协议的主要内容、历史贡献和存在的缺陷；介绍新资本协议的主要内容和国际影响，最后提出几点性意见。
一、1988年资本协议及其影响
（一）1988年资本协议的主要内容
1998年7月15日，巴塞尔委员会正式公布了在银行监管史具有里程碑意义的“1988年资本协议”。1988年资本协议的主要目标包括两个方面:一是增强国际银行业的安全性和稳健性；二是提高银行竞争的国际公平性，消除银行国际竞争不平等的根源。1988年资本协议核心内容主要包括以下四个方面：
一是确立了监管资本的概念及其构成。在1988年资本协议框架下，监管资本分为三个层次：第一层次是核心资本，主要包括实收资本、公开储备；第二个层次是附属资本，主要包括非公开储备、重估储备以及一些债务资本工具；第三层次是“三级资本”，特指用于抵御市场风险的短期次级债券。二是粗线条地规定了资产的风险权重。1988年资本协议根据资产类别、性质以及债务主体的不同，将资产分为0%、（10%）、20%、50%和100%五个风险档次，用于风险加权资产。三是将表外项目纳入了资本监管的框架。布雷顿森林体系崩溃以后，商业银行表外业务迅速膨胀，到20世纪80年代中期，主要银行的或有负债达到了股东权益的好几十倍，对银行体系的稳健运行形成了冲击。11988年资本协议充分认识到表外业务的危害性，对表外业务采取特别的处理方法，对表外业务提出了明确的资本要求。四是统一了最低资本充足率要求。1988年资本协议规定，商业银行资本充足率不得低于8%，核心资本充足率不得低于4%。8%的最低资本充足率要求，反映了发达国家银行市场的风险状况，也体现十国集团内部相互妥协的结果。
1988年资本协议发布后，适应市场的需要，巴塞尔委员会先后进行了几次调整和修订，如1991年将贷款损失一般准备纳入附属资本；基于对OECD成员国国别风险差异的认识，1994年调整了对所有成员国给予同一风险权重的做法。具有革命性的修订是1996年出台的“市场风险资本监管补充规定”，允许符合条件的商业银行使用内部模型计算市场风险资本要求，为商业银行改进风险管理提供了激励。
（二）1988年资本协议的历史贡献
90年代以来，全球100多个国家参照1988年资本协议建立了资本监管框架。1997年，1988年资本协议被写入《有效银行监管核心原则》，成为“资本监管的国际标准”。
1、提供了衡量银行体系稳健性的统一标杆。1988年资本协议发布后，“监管资本与风险加权资产的比例”作为资本充足率监管主要指标得到国际银行业的普遍认可，8%的最低资本要求仍被共同遵守，相当一部分国家在此基础上提出了更高的资本要求。国际组织在评估各国银行体系稳健性时，资本充足率水平也是最重要指标；评级机构以及社会公众对银行体系稳健性的分析也很大程度上基于资本充足率水平的判断。正是在1988年资本协议的推动下，资本监管才发展成为审慎银行监管的核心。
2、增强了全球银行体系的安全性。为确保在1992年底商业银行资本充足率达到8%。发达国家银行通过增加资本工具发行、压缩信贷规模和调整信贷结构，扭转了资本充足率长期下降的趋势。到1992年底，十国集团国家绝大多数商业银行资本充足率达到了8%。十国集团国家商业银行资本充足率平均水平由1988年底的9.3%提高到1996年底的11.2%。上个世纪90年代先后爆发了北欧国家、墨西哥以及东南亚金融危机，但并未引发全球范围内的金融危机，与主要经济体银行体系抵御风险能力增强也不无关系。
3、推动了风险监管理念的形成和发展。1988年资本协议体现了监管思想的重大转变。首先是监管视角从银行体外转向银行体内。此前的银行监管强调对银行的外部约束，而对银行本身风险关注不够，1988年资本协议首次在全球范围内要求银行持有与其资产风险状况相适应的资本，提高了对银行风险的重视程度。二是突出动态监管的理念。商业银行的风险是不断变化的，要求商业银行持续地达到最低资本充足率要求，可以对商业银行实施动态地约束，防止风险的盲目扩张和累积。三是推动对表外风险的关注。表外业务是“双刃剑”，能够使银行一定程度上摆脱资产负债表的束缚短期内实现高速增长，但对银行破坏力也极强。1988年协议强化了商业银行对表外业务风险的认识，改进表外业务风险管理。
（三）1988年资本协议的缺陷
1、涵盖的风险种类少，未全面反映银行面临的风险。1988年资本协议仅考虑信用风险和市场风险，没有考虑商业银行面临的银行账户利率风险、操作风险、流动性风险等其它风险。随着风险计量手段的改进，商业银行管理信用风险和市场风险有效性大为增强，但随着利率管制的放松、银行业务自动化程度的提高、以及银行经营范围的扩大，操作风险、银行账户利率风险、业务外包风险以及交叉风险呈不断上升的趋势，直接威胁银行的生存，应在监管制度上予以高度关注。
2、缺乏风险敏感性，不能有效区分资产的风险。1988年资本协议简单化的风险权重无法反映一些信用风险的决定因素，如对于所有公司贷款，不考虑公司的行业、市场地位、规模、财务实力统一给予100%的风险权重，安排相同数量的监管资本显然不能反映资产的真实风险程度；对各类资产的风险加权资产简单进行相加，未能考虑资产分散化效应；对各类银行施加同样的资本要求，在监管制度上未反映银行风险管理水平差异。缺乏风险敏感性的资本监管制度对商业银行的信贷行为产生反向激励，更多地发放高风险贷款，以提高商业银行的账面资产回报率，导致资产实际风险程度上升，与强化资本监管的初衷背道而驰。
3、导致监管资本套利，弱化了资本监管的有效性。所谓监管资本套利是指商业银行在无需或只需很少地降低整体风险水平的情况下，减少监管资本要求的做法，金融创新使得银行越来越容易通过“化妆”提高其报告的资本充足率，但风险并未下降。监管资本已不能代表银行吸收风险的实际能力。监管资本套利方法包括：一是所谓“为我所用”（cherry-picking）的方法，通过资产证券化的手段将高质量的金融资产从表内剔除。二是重构金融合同，将资产负债表内信用风险转化为资本要求较低的表外头寸。三是对一些特定的金融工具（如信用衍生品），将其头寸从银行账户（bankingbook）转移到交易账户（tradingbook），通过采用内部模型法降低资本要求。
4、采用经合组织俱乐部法，不能充分反映国家转移风险。1988年资本协议对国家转移风险采取了极端简单化的处理方法，对经合组织成员国的债权分配0%的风险权重，而对非OECD成员国的债权给予100%的歧视性风险权重。这一方面造成国与国之间巨大的风险权重差距（最多为100%），致使信用分析评判中的信用标准扭曲为国别标准；另一方面则容易对银行产生误导，使银行放松对OECD成员国贷款信用风险的警惕，而将非OECD成员国的优质资产拒之门外，从而减少银行的潜在收益，扩大银行的经营风险。
5、仅规定资本充足率的计算标准，而未明确具体的实施措施。Frankel(1998)认为，1988年协议隐含的前提是成员国已经建立起激励相容的制度安排，而许多不具体实施条件的新兴市场国家也广泛采用该协议，造成了各国资本充足率计算结果的不可比；国别自裁权的存在和缺乏正式的实施机制使得1988年协议的有效性下降，如协议未对各国如何处理高风险机构提供具体的指引，在实施范围扩大的情况下，一些不受约束的（rogue）银行体系进入了国际市场，损害了国际金融体系稳定的基础。
二、新资本协议及其影响
（一）新资本协议的主要内容
90年代以来，金融创新层出不穷，计算机、电讯技术和风险计量理论上的进步，推动了日益复杂的金融产品不断涌现，导致1988年的有效性下降，监管资本套利越演越烈，继续执行该协议对于大银行而言，可能产生较大误导作用。前巴塞尔委员会主席Swaan（1998）认为，监管当局既不能无视市场参与者对1988年资本协议的批评，也不应否认改进资本协议的必要性，应适应业界风险管理技术的进步，对风险处理方法进行调整和修正，以维持资本监管的有效性。为此，巴塞尔委员会于1998年开始大刀阔斧地修改1988资本协议，1999年6月公布了新资本协议第一稿，2001年1月公布了第二稿，2003年4月公布了第三稿，并在全球范围内先后进行了三次定量影响分析，最终在2004年6月26日，公布了新资本协议的最终稿。
新资本协议与1988年资本协议保持了一定的连续性。一是继续维持1988年资本协议确定的8%最低资本要求；二是市场风险的资本要求计算方法仍按1996年市场风险资本监管补充规定执行；三是基本保留了1988年资本协议的资本定义；四是在资本充足率计算仍采纳监管资本＼风险加权资产的形式。与1988年资本协议相比，新资本协议内容更加广泛、更加复杂，重大创新主要表现在以下几个方面：
1、构建了完整的资本监管框架。除明确规定商业银行资本充足率不得低于8%以外，新资本协议总结吸收了近十几年来发达国家商业银行资本监管的成功经验，提出了监管当局加强资本充足率监督检查的四大原则，建立了资本充足率监管的程序和标准；进一步细化了商业银行信息披露要求，强调通过市场力量约束银行的经营行为，形成了有效资本监管的“三大支柱”。
2、扩大了风险覆盖种类。除信用风险、市场风险外，新资本协议明确提出商业银行要对操作风险计提资本要求，将操作风险纳入资本监管的范围。在第二支柱框架下，商业银行必须审慎评估所面临的其它风险，如贷款集中风险、银行账户的流动性风险、流动性风险等，提出额外的资本要求。
3、改进了资本充足率方法。新资本协议摒弃了1988年资本协议一刀切的做法，提出了几种不同计算方法，供各国选择使用。计量信用风险的“标准法”，采用外部评级机构的评级结果确定各类资产的风险权重。“内部评级法”（IRB）允许风险管理水平较高的商业银行采用银行内部风险参数计算资本充足率，根据数据，计算出反应借款人和贷款风险的量化指标；内部评级法又分为初级法（FIRB）和高级法（AIRB）。操作风险的资本计提方法包括“基本指标法”、“标准法”和“高级计量法”。
4、拓宽资本充足率监管的适用范围。近年来各种形式的银行持股公司、银行集团公司不断出现、银行间产权关系日趋复杂化，新资本协议进一步强调了并表监管，以消除由于银行集团内部相互持股造成银行资本充足率高估的影响，不仅要求单个银行应达到资本充足率要求，还在次级并表和全面并表的基础上，将资本充足率的监管范围扩大到银行集团内部不同层次的商业银行和银行集团的持股公司。
（二）新资本协议的影响
新资本协议更全面、更敏感地反映了商业银行面临的各种风险，充分体现了近年来商业银行风险计量技术和管理手段的进步，使得“监管资本”与“资本”趋于一致，将银行资本要求与其风险状况密切挂钩，赋予风险管理水平高的商业银行自己计算资本要求的权利，大幅度地提高了资本充足率的风险敏感度，为商业银行提高风险管理水平提供了激励。新资本协议进一步强化了巴塞尔委员会多年来积极倡导的风险监管的理念，代表了资本监管方式在两个方面发生重大转变，一是由基于规则向基于过程的转变，二是从设定监管资本向基于经济资本配置的转变。新资本协议同时包含了制度约束和激励结构两方面因素，只有平衡实施三大支柱才能实现两者的有机结合，各国特别是新兴市场国家实施新资本协议面临重大的挑战。
按照巴塞尔委员会确定的时间表，十国集团国家2007年初开始实施新资本协议，实施高级方法（信用风险高级内部评级法和操作风险高级计量法）可推迟到2008年初实施。根据欧盟的规定，不属于十国集团的欧盟成员国也必须在2007年初实施新资本协议；非巴塞尔委员成员国中的发达市场，如香港、新加坡等，为提高银行体系竞争力，维护区域中心的地位，将同步开始实施新资本协议；一些家，如印度、巴西、俄罗斯都表示，将在2006年以后的几年内实施新资本协议。金融稳定学院的调查结果（2006）表明，全球范围内近100个国家/地区将实施新资本协议。巴塞尔委员会2006年10月份发布的新版《有效银行监管核心原则》，虽然未明确要求必须实施新资本协议，但为新资本协议实施预留了空间。由此可见，在不远的将来新资本协议将成为新的资本监管国际标准。
全球范围大多数主要经济体都公布了新资本协议实施方案。就信用风险而言，大多数国际化大银行都选择实施内部评级法。美国排名前20家的大银行都将实施内部评级法。到2010年底，欧盟成员国中83%的大银行（资产规模超过1000亿美元）、71%的中型银行（资产规模在250亿和1000亿美元之间）将实施高级内部评级法。澳大利亚前6家大银行、香港地区14家大银行将实施内部评级法。巴西前13家大银行将实施内部评级法（占银行业总资产的比例为83%）。就操作风险而言，虽然部分国际化大银行希望实施高级计量法，但受数据缺乏、技术不成熟等方面的制约，在开始阶段大多数银行都将实施标准法。
即便是国际化大银行实施新资本协议也面临着严峻的挑战，如信息系统的建设、风险管理人才的短缺、信贷流程的再造、风险文化的重新塑造等。埃森哲公司和标准普尔的调查（2004）表明，就内部评级体系而言，欧洲大银行70%运行良好，而美国仅35%；就信用风险计量模型的校准，美国银行中只有不到30%是有效的，而欧洲也只达到59%的水平。为达到新资本协议设定的标准，商业银行必须付出巨额的合规成本。如法国储蓄银行集团（CNCE）的内部评级法项目总预算达1亿欧元；汇丰银行集团（HSBC）在全球范围内投入大约1000人从事实施新资本协议实施的准备工作，建立了800个数据库和250个违约概率模型。普华永道估计，欧洲银行业为实施新资本协议投入了60亿美元。英国FSA的典型调查结果（2006）表明，5家大银行（资产超过1000亿英镑）实施新资本协议初始成本平均高达1.13亿英镑。亚洲银行家（2005）估计，韩国银行信息系统开发投入3.35亿美元，香港银行业为此投入了3.23亿美元。当然，风险计量技术的进步、风险定价能力的增强以及高级方法实施带来的资本节约，为国际化大银行开拓市场空间铺平了道路，将进一步扩大其在国际金融市场上业已存在的竞争优势。而对于短期内不实施新资本协议国家的商业银行来说，进入国际金融市场的门槛将提高。
三、结论
（一）资本监管目标日趋多元化。资本监管目标从开始阶段的增强单个商业银行抵御风险的能力，逐步发展到维护银行体系的稳定、促进银行体系公平竞争等的多元化目标。在1988年资本协议的推动下，资本充足率标准逐步成为监管当局对各类银行（甚至包括其它吸收公众存款的金融机构）实施清偿力监管以及确保银行之间公平竞争的重要杠杆。
（二）资本监管的手段走向内部化。早期资本监管是由监管当局从外部强制设定杠杆比例；1988年资本协议确定的风险加权资本比例，反映了监管当局对商业银行资产实际风险的关注。随着银行风险来源和风险管理手段的复杂化，仅靠简单的外部监督已无法实现监管目标，新资本协议进一步考虑了商业银行风险管理质量的差异，赋予商业银行估计风险要素的权利，向业界发出了“风险管理很重要”的信号，推动资本监管的重点由结果向过程转变。
（三）资本监管制度变迁的动力由危机推动转向技术诱导。从历史上看，银行监管制度演进的主要推动力来自于银行危机，银行危机使得存款者与纳税人蒙受巨额损失，迫使监管当局调整监管政策以防止危机重现。1988年的资本协议就是上世纪80年代银行危机的产物，在那次危机中成百上千的银行纷纷破产。90年代以来，随着金融工程和信息技术的发展，那些规模庞大、业务复杂的商业银行掀起了上世纪90年代风险管理的革命。1988年资本协议对银行风险反映的不充分的缺陷逐步暴露。在这种情况下监管当局别无选择只能依靠银行内部的风险管理，推动了新资本协议的出台，并且银行业风险管理技术进步将决定着资本监管制度演进的方向。在一定意义上新资本协议的发布和实施仅是一个新的起点。
注：
1如1987年，花旗银行的或有负债为4670亿美元，超过股东权益的50倍；JP摩根为2030亿美元，大通曼哈顿为1750亿美元，都超过了股东权益的40倍。转引自Kapstein(1991):SupervisingInternationalBanks:OriginsandImplicationoftheBaselAccord,EssayinInternationalFinance,No.1985,Princeton,NJ.PrincetonUniversityPress.
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