当前中国财政政策分析和调整取向

[摘要] 财政政策是政府实施宏观调控的主要工具，近年来政府根据国内外社会形势的变化，不断丰富财政政策的调控方式，取得了显著成效。目前中国经济进入新的发展时期，国内外经济环境发生了很大变化，经济正处于新一轮快速增长的上升阶段，经济社会生活中仍然存在一些深层次的矛盾和问题，客观上需要我们按照党的十六届三中全会提出的“五个统筹”要求，适时适度调整财政政策的方向和侧重点，进一步发挥财政政策在促进经济增长、优化结构和调节收入方面的重要功能作用，不断完善财政政策的有效实施方式．突出公共财政特征。

　　（正文） 一、近几年的财政政策一直具有明显的“积极”特征
　　
　　从1998～2003年，我国连续6年实行了旨在扩大内需的积极财政政策。其主要内容是：
　　
　　1．发行长期建设国债，带动全社会固定资产投资。近6年共发行长期建设国债8000亿元，按前5年带动比率1：5（1998～2002年共发行长期建设国债6600亿元，形成总投资规模32800亿元）测算，将拉动形成投资总规模3．5万多亿元。到2002年底累计完成投资2．46万亿元，集中力量建成了一批关系全局的重大基础设施项目，基础设施的“瓶颈”约束基本改观，经济结构优化也取得明显成效。
　　
　　2，注重发挥税收政策的作用，支持扩大国内外需求。从1999年7月1日起减半征收固定资产投资方向调节税，2000年开始暂停征收；从1999年7月1日起，对符合国家产业政策的技术改造项目购置国产设备的投资，按40％的比例抵免所得税；连续多次提高出口退税率，使我国出口货物的平均退税率由原来的8％左右提高到15％左右；从1999年11月1日起，对居民存款利息恢复征收个人所得税，到2003年底累计组织收入超过1000亿元。这些税收政策的调整和实施，有利于扩大国内外需求。
　　
　　3．注重调整收入分配政策，增强居民消费能力和企业自主投资能力。1999年以来，我国连续三次提高机关事业单位职工工资标准，还实施了年终一次性奖金制度，使机关事业单位职工月人均基本工资水平，由1998年的400元提高到2002年的823元，翻了一番。2003年又进一步提高到877元。同时，提高了社会保障水平，1998～2003年中央财政大幅增加对“两个确保”和城市“低保”的投入，共安排资金2620亿元左右。这些收入分配政策的调整和实施，有利于增强居民消费能力。此外，我国政府还加大治理乱收费、规范分配秩序的力度。1998～2003年，我国政府公布取消不合法和不合理的收费项目1805项，降低469项收费标准，减轻企业和社会负担1400亿元左右。由于收费是一种准税收，减费可以起到与减税等价的效应，同样有利于增强企业自主投资的能力。
　　
　　4．结合财政体制完善，强化财政政策作用。2003年，中央财政本级收入由1997年的4227亿元增加到11849，5亿元，年均增长18．7％；相应地，中央财政本级收入占全国财政收入的比重也由49．5％上升到54．6％。在此基础上，中央财政不断加大对地方的转移支付力度，中央财政转移支付总额由1997年的2857亿元增加2003年的8687亿元，年均增长20．4％，高于同期中央财政本级收入增幅1．7个百分点，有力地促进了各地区经济社会的协调发展。
　　
　　5．在财政政策的具体措施设计中，注重发挥与货币政策的协同作用。长期建设国债主要是面向国有商业银行发行的，国债投资项目也带动了银行的配套贷款，在一定程度上提高了银行资金的运营效益。特别是，1998年通过国家财政发行2700亿元特别国债，提高了国有独资商业银行的资本充足率；成立四大资产管理公司，剥离了1．4万亿元的银行不良资产，增强了银行抗风险能力，充分发挥了财政政策和货币政策相互协凋与配合的作用。
　　
　　 二、财政政策运作面临的环境条件和选择
　　
　　市场经济的基本原则是市场要在资源配置中起基础性作用，市场调节必须是基础的、全面的和充分的。政府调节则必须是相机的、适时的和适度的。这也是理论和实践早已证明的。因此，财政政策与其他政策一样，都要随着客观条件和作用对象的变化而及时调整与完善。那么，近年来政策运行环境发生了哪些变化呢？
　　
　　1．国际经济环境发生了重大变化。1997年下半年以来，亚洲部分国家金融危机和日本经济衰退打乱了世界经济发展的正常节奏，使全球经济发展进入了低速增长区间。到2001年，占世界经济总量70％的美、日、欧三大经济体同时陷入低迷状态，经济增长率分别只有0．3％、0．4％和1．5％；全球经济增长2．4％，全球贸易只增长0．1％。2002年，美、日、欧三大经济体仍然低速运行，经济增长率分别为2．4％、0．2％和0．9％。面对世界经济复苏乏力的局面，加快世界经济增长、防止全球性通货紧缩已成为世界各国的共识和首要任务，为此，近年来各国政府都采取了相应的财政政策和货币政策，以刺激经济增长。目前政策调控效应正在逐渐显现，投资者和消费者信心逐步恢复，全球经济呈现复苏趋势。2003年全球经济增长3．2％，全球贸易将增长2．9％，其中美、日、欧的经济增长率分别为2．6％、2．0％和0．5％。据有关方面预测，2004年全球经济增长将达到4．1％，其中美、日、欧的经济增长将分别为3．9％、1．4％和1．9％，世界经济正在从低速增长走向整体复苏。
　　
　　2．国内运行环境有所改善。一是投资需求不足和外贸出口乏力的矛盾明显缓解。全社会固定资产投资增长速度由1997年的8．8％逐年上升到2002年的16．1％，2003年又增长26．7％，是1994年以来的同期最高水平，说明目前投资需求的持续增长势头仍比较强劲。随着世界经济的复苏，2003年外贸出口增势也比较强劲，在2002年增长22．3％的基础上，2003年又增长34．6％，比1998年同期加快29．6个百分点。二是通货紧缩趋势得到初步遏制。自2002年第4季度开始，随着投资需求的持续快速增长和经济增速的加快，居民消费价格水平开始出现回升趋势。其中，从2001年年初起，居民娱乐文化用品价格就已率先扭转下降趋势，呈现持续上涨的势头；从2002年第4季度开始，居民的居住、食品、医疗保健等消费价格也先后逐步回升。2003年，居民消费价格指数同比上涨1．2％，而1998年为-0．8％；品出厂价格同比上涨2．3％，原材料、燃料、动力购进价格指数上涨4．8％，通货紧缩趋势进一步缓解。三是经济自主增长能力逐步增强。社会投资主体的信心普遍增强，非国有经济固定资产投资增速明显加快。1998年国有投资和非国有投资分别增长17．4％和10％，而2002年变为7．2％和25．6％，其中非国有投资增幅提高了15．6个百分点。这种趋势在2003年表现更为明显，从投资资金来源看，2003年全年预算内投资比上年下降1．5％；而国内贷款增长39．3％，加快16．9个百分点；外商直接投资增长33．5％，加快13．5个百分点。实际利用外资增长强劲，2002年已占全球第一位，2003年为561亿美元，增长2．1％；自筹资金增长39．7％，加快25．1个百分点。这种变化促进了经济快速增长，1998年上半年GDP增长7％，同比回落2．5个百分点；2002年增长8％，2003年增长9．1％，经济呈现出较快增长的势头。
　　
　　3．当前经济运行中仍然存在一些需要关注的问题。1998年以来，投资率逐年上升，由1997年的34．1％逐年提高到2002年的42．2％，2003年达到43％左右（全社会固定资产投资增长26．7％，全国有13个地区投资增长30％以上），对拉动近年来经济快速增长起到了重要作用。但是，持续放高投资率也给经济带来一些负面影响。一是资源约束矛盾加剧。2003年年初以来，广东、上海、四川、甘肃等17个省区市就出现了不同程度的电力供应紧张、局部地区拉闸限电的现象，部分地区铁路货运以及石油、棉花、橡胶、有色金属等原材料也出现了供应紧张局面。二是生产能力超过有效需求规模，不仅导致生产能力利用率较低，而且形成了低水平的买方市场。在600多种主要产品供求统计中，供大于求的产品已从1998年上半年的26％上升到2003年同期的85．5％，大多数工业设备利用率在60％以下。三是消费能力相对不足。2002年，我国最终消费率为58．2％，成为“九五”时期以来最低值，比1999年和2000年分别低1．9和2．9个百分点，比国际平均水平低约10～20个百分点。相对投资率讲，当前消费能力仍显不足。2003年，我国社会消费品零售总额增长9．1％，比同期全社会固定资产投资增幅低17．6个百分点。特别是，近年来城乡居民收入差距和地区差距仍呈扩大趋势，社会发展和生态环境建设相对滞后，说明城乡、地区、经济与社会、人与之间不协调问题日趋严重。这种情况如果不及时调整，将影响着经济社会的协调发展。
　　
　　4．财政政策继续加大扩张力度的约束条件有所趋紧。从近年来财政赤字和债务指标变化情况来看，财政风险问题应引起高度重视。一是财政赤字率逐年提高。1997年，我国中央财政赤字占GDP比重为0．7％，2002年达到3．0％。2003年虽略有下降，但仍为2．7％。二是政府显性债务规模逐年扩大。国债余额1997年为6074．5亿元，占GDP比重为8．2％；2002年扩大到18704亿元，占GDP比重上升为17．9％；2003年这一比重预计上升到18．8％。三是政府总债务规模处于较高水平。如果考虑到未列入预算而又实际发生的政府债务和或有债务，2002年，我国政府总债务比列入预算的政府债务规模可能高出一倍以上。四是未来财政收支矛盾仍较突出。随着社会保障体制改革深化和体系建设加快，以及老龄人口的增加，社会保障等方面的政府隐性债务还将不可避免地增加。特别是考虑到我国政府债务主要由中央政府承担，而且国家促进经济发展、继续深化改革和维护社会稳定的任务很重，我国财政，特别是中央财政收支矛盾仍将比较突出。
　　
　　5．根据上述分析得出的几个基本结论。既要保持一定的财政政策扩张力度，确保党的十六大和十六届三中全会确定的目标实现，又要依据变化了的形势和政策环境条件，对积极财政政策实施方向、结构、侧重点进行调整，完善财政政策的有效实现形式，实现财政社会的良性互动和协调发展。一是针对当前投资和出口呈现快速增长、通货紧缩有所缓解的势头，以及财政运行风险加大的态势，有必要适时适度调整积极财政政策的方向和侧重点，适当压缩建设国债规模。二是鉴于目前消费需求仍然偏低，财政支持改革的任务较重，以及经济运行中一些深层次的问题尚未得到有效解决的现实，又有必要在一定时期保持现行财政赤字的规模，并进一步合理调整投资与消费的比例关系，增强消费需求对经济增长的持续拉动作用。三是为进一步提高政府宏观调控的效率，为市场主体创造公平公正的制度环境，增强经济自主增长的能力，应当加快调整和完善现行税收制度。四是要通过完善积极财政政策，突出公共财政特征，统筹城乡、地区、经济与社会、人与之间的协调发展。
三、调整和完善财政政策的建议
　　
　　1．做大一个“蛋糕”。做大经济发展和财政收入这块“蛋糕”，是财政工作全面实践“三个代表”重要思想、深入贯彻党的十六大及十六届三中全会精神、促进全面建设小康社会的根本要求。只有“蛋糕”做大了，积极财政政策的实施才有坚实的基础，政府宏观调控效率的提高和综合国力的增强才有根本保障。为此，今后一个时期财政在促进经济持续稳定发展的同时，要努力实现财政收入继续保持较高的增长幅度，不断扩大财政收人的增量，保障党中央、国务院确定的重大战略目标的财力需要。
　　
　　2．维持两个规模。就是今后几年财政赤字和财政债务仍将维持一定的规模。这主要是因为今后一个时期我国经济社会发展和改革的任务很重，财政还需要保持一定的赤字规模。同时考虑到我国财政的承受能力和财政风险加大等问题，赤字规模也不宜过大；在目前经济自主增长能力逐步增强的情况下，赤字规模也没有必要进一步扩大。因此，今后四年财政赤字仍将维持现行规模不变。相应地，财政债务也将继续保持一定的规模，但要注意合理调整债务结构，将债务负担率控制在合理界限内，以有效地防范财政债务风险。同时，维持一定的债务规模，也是协调货币政策、激活市场的客观需要。
　　
　　3．调整三大存量。一是调减长期建设国债项目资金规模。腾出空间用于支持税制改革，促进资源配置的优化和投资自主增长能力的提高。同时，要调整优化建设国债项目资金的使用方向和结构，着力解决“五个统筹”的问题。二是调整财政补贴，提高财政补贴资金的使用效率。重点是将目前补贴在粮食流通领域里的财政资金，调整为补到生产环节，拿出部分粮食补贴资金用于对种粮农民的直接补贴。同时，要适当压缩国有企业亏损补贴，除对农业、环保等基础行业的企业继续给予必要的财政补贴支持外，应逐年削减或停止一般性企业亏损补贴。三是调整优化一般预算支出结构。突出公共财政特征，有保有压，加大公共服务与公共产品的投入，支持农业、、科技、卫生等方面的发展。
　　
　　4．加快四大改革。一是认真落实出口退税机制改革的各项措施。适当降低出口退税率，建立中央和地方共同负担出口退税的新机制，结合完善出口退税机制促进外贸体制改革，调整优化出口产品结构，对以往拖欠的出口退税，由中央财政采取适当办法逐步解决。二是统一内外资企业所得税。适当降低企业所得税税率，统一税前扣除标准，规范税收优惠政策。三是实施消费型增值税改革。将新增机器设备等生产性固定资产已征增值税款纳入增值税的抵扣范围，维持现行增值税税率水平。四是健全其他相关税收制度。开征房地产税（物业税），相应取消相关税费；将外商投资企业纳入城市维护建设税和教育费附加的征收范围；合并车船使用税、车船使用牌照税，开征车船税；适时取消固定资产投资方向调节税、土地增值税和筵席税。
　　
　　5．完善五项政策。一是完善收入分配政策。简化公务员工资结构，实行职务与级别相结合的工资制度，适当拉开职务间工资差距，形成与公务员职责、贡献和资历关联度较强的工资增长机制。逐步实行规范化的地区附加津贴制度，并采取切实措施防止不同地区之间附加津贴差距过大，完善特殊岗位津贴制度，逐步理顺各地区和各行业的工资分配关系。二是支持完善社会保障制度。统筹推进国家基本养老保险、补充养老保险和个人储蓄性养老保险体系改革，逐步解决养老保险转轨成本问题；完善失业保险制度，依法扩大覆盖面，逐步实现省级统筹；坚持统账结合的城镇职工基本医疗保险模式，将基本医疗保险制度由城镇职工扩大到所有城镇居民。同时，积极稳妥地推进社会保障工作，因地制宜地推进新型农民合作医疗和贫困农民医疗救助制度的建立。三是支持完善政府投资体制。要适应社会主义市场条件下政府职能转变的要求，界定政府投资范围，财政投资主要用于关系国家安全、国土开发和市场不能有效配置资源的经济和社会领域，要逐步退出竞争性领域。同时，要彻底改变政府对企业投资项目的管理制度，确立企业的投资主体地位；对不同所有制性质的企业实行同等政策待遇。四是支持和促进事业改革与。认真执行有关对教育投入的规定，加大财政对教育的投入，引导社会资源支持教育事业发展；积极调整财政支出结构，加大对教育特别是农村义务教育的倾斜力度。优化教育资源配置，合理调整义务教育与非义务教育、城乡、区域之间的教育资源投入比例，向义务教育倾斜，促进义务教育服务均等化。五是加快解决“三农”问题。继续加强对农业基础设施建设、科技进步和农村扶贫开发等工作的支持，逐步将农村公共卫生和医疗救助、社会保障、基础教育、科技文化等纳入公共财政的覆盖范围。优化教育、卫生、文化等方面的现有财政资源配置，增加对农村的财政投入。认真落实中央关于财政预算内教育、卫生、文化等方面新增支出主要用于农村的政策，增加国债资金用于农村投资的规模。建立有效的财政支农机制，逐步整合支持农业发展的资金渠道，确保支农资金安全和使用效率。