少数民族地区教育经费投入不足问题及对策研究
来源：岁月联盟
时间：2010-08-15
关键词：民族地区；教育投入；问题；原因；对策
一、教育经费投入不足的表现
改革开放以来，我国对少数民族地区的教育经费投入不断加大，少数民族教育事业的发展取得了上前所未有的巨大成就。但也必须看到，少数民族教育经费投入的现状还不容乐观。由于多种因素的制约，从国家到各少数民族地区，教育经费投入还存在很多问题和困难。
1.教育经费投入总量低
教育经费投入总量短缺，是民族地区教育经费不足的主要表现。由于我国主要少数民族聚居地区大部分布在西部地区，当地经济发展落后，教育筹资十分困难，因此，投向教育的费用极其有限。无论是基础教育、职业教育还是高等教育，都存在投入不足的问题，这是现阶段少数民族地区教育投入的基本现况。据1999年的教育经费统计数据显示，全国教育经费来源和支出总数为3349.04亿元，西部5自治区的总数为218.47亿元，仅占全国的6.52％。1999年全国财政性教育经费总额是2287.17亿元，财政预算内教育经费是1815.75亿元，西部5自治区这两项经费的总数是169.16亿元和128.15亿元，分别占全国的7.39％和7.05％。
2.教育经费来源渠道狭窄
多年来，我国西部少数民族地区，教育经费的来源主要依靠地方政府财政性支出和国家专项投入，教育经费的来源渠道狭窄，构成结构很不合理。据1999年的教育统计资料显示，西部省、区财政性教育经费、学杂费、社会捐集资、其他教育经费、社会力量办学经费的比重分别为76.35％、9.05％、3.50％、10.31％和0.63％，东部地区这一比例结构为66.98％、12.30％、4.49％、13.89％和2.29％。可以看出，西部省、区教育经费基本上依靠财政投入。而对于经济发展落后、财政收入状况差的少数民族地区来讲，教育经费多渠道筹资来源肯定更是不如其他地区，如1999年5个自治区的社会团体和个人办学经费、社会捐资和集资办学经费、学杂费及其他教育经费的平均数，分别仅为全国平均数的23％（不含西藏）、73％、40％、64％。
3.生均教育事业费低于其他地区平均水平
生均教育事业费是衡量一个地区教育经费投入水平的重要指标。目前，我国少数民族地区中小学生均教育事业费状况是，除西藏以外（由于国家对西藏地区的教育投入较高，以及西藏在校生数量少，因此西藏的指标水平高出很多，在一定程度上掩盖了东部地区与5个自治区之间平均水平上的差距）的其他4个自治区及少数民族聚居较为集中的西部其他省市，中小学生均教育事业费都远远低于东部地区平均水平。据有关统计资料显示，1998年，东部地区小学生均教育事业费支出是784.28元，西部地区是429.94元，东部是5个自治区的1.45倍。虽然东部地区初中生均教育事业费只是5个自治区的1.03倍，但以东部地区与4个自治区（西藏除外）比较，东部地区是4个自治区的近1.8倍。东部地区高中生均教育事业费支出是5个自治区的1.14倍。与4个自治区（除西藏外）比较，东部地区是4个自治区的1.9倍。由此可以看出，生均经费低是少数民族基础教育发展的最突出问题。
二、教育经费投入不足的影响
教育经费投入不足，极大地制约了少数民族地区教育事业的发展。无论是义务教育的普及，还是职业教育、高等教育的发展都面临着经费问题的困扰。
1.教育经费不足，直接影响了少数民族地区教育事业的发展
由于投入不足，教育财力有限，使少数民族地区在实现“两基”目标方面一直存在很大的压力。到2000年底，全国基本实现“两基”目标，通过验收的人口覆盖率已达到85％。其中东部已达到100％，而西部仅为71％。2001年在全国少数民族自治地区705个县级单位中，实现“两基”目标的只有358个，仅占总数的51％。无论是统计分析还是现状实际调查，都表明在实现“两基”方面，少数民族地区仍然有很大的困难。另外，西部少数民族高等教育在综合类、理工类和医药类等高等学校的拥有量，比东部相差很多，在校生数量差距也很大，2000年5个自治区综合类、理工类、医药和农林类院校仅占全国的6.7％、3.3％、9.3％和11.1％;高等职业技术学院全国有184所，5个自治区仅占11所;虽然5个自治区师范类院校的拥有量与其他省比较相差不是很大，但在校生数量相差悬殊，5个自治区的在校生仅占全国师范院校在校生总数的6.68％。到1999年，进入国家“211工程”的大学，西部仅有5所，东部63所，是西部的12.6倍，国家重点建设大学的数量东部远远高于西部。
2.教育经费投入不足是少数民族地区中小学危房不能彻底根除的主要原因
我国目前现有危房约1300万平方米，虽然危房占全国中小学总校舍的比例不足1％，但在西部少数民族和中部经济欠发达少数民族地区的，这一比例最高。宁夏中学危房面积达5.32％，小学达4.6％;新疆中学危房达4.05％，小学占3％;青海中学占3.16％，小学占4.33％。有的贫困县危房面积高达10％—15％以上，甘肃积石山保安族东乡族撒拉族自治县小学危房率高达28.3％。危房问题严重影响着这些地区义务教育目标的实现。
3.教育经费投入不足是贫困少数民族家庭学生辍学、学校流失率偏高的原因
即使在“普九”已经验收的许多少数民族地区，普及义务教育的成果和质量也很不巩固。不少地区的辍学率近几年有明显的反弹。这里还必须指出，通过实际观察与了解，在许多地方，少数民族地区学生的流失辍学率比统计数字要高得多。如1999年，广西边境及经济欠发达地区的50个山区县小学、初中的辍学率分别达到2.44％和6.41％。许多贫困少数民族地区学生辍学率出现反弹，难以承受高昂的学杂费仍然是主要的原因。小学每学期100多元、初中200元以上的杂费、课本费对于少数民族农牧民贫困家庭是很大负担。
4.教育经费困难直接影响了民族教育照顾政策的落实
教育经费困难给少数民族地区发展教育带来的具体问题很多，在很大程度上抑制了少数民族地区教育优先发展政策的落实。例如，按政府规定的对少数民族困难学生减免学杂费、书本费的政策，不但因地方财政无力承担难以兑现。反而在近年来，由于教育经费短缺导致的学校违规收费问题十分严重，加重了农、牧民家庭的教育支出负担，使很多农、牧民家庭难以承受，直接影响了农牧民对义务教育的信心。
5.教育经费不足造成少数民族地区教育资源的不足
教育经费困难也使少数民族地区中小学教育教学条件远远落后于其他地区。1999年全国小学的理科教学仪器设备达标率为44.42％，东部为45.35％，西部34.47％。其中，西藏2.20％、新疆34.17％、宁夏22.28％、青海9.34％、贵州15.46％。1999年全国拥有5万元以上的教学仪器设备数57642件，其中西部省区9644件，仅占全国的16.73％。在高等教育方面，尽管国家近年来为发展少数民族高等教育投入了大量经费，但投入不足、办学条件太差的问题在少数民族地区依然比较突出。1997年全国高等学校生均固定资产为26444元，东部地区几乎都高于这个水平，西部地区几乎所有省份均低于这个平均数。
三、投入不足的原因分析
教育经费不足问题，可以从多方面去寻找原因。
1.经济发展水平低
从20世纪80年代改革开放以来，由于区域经济发展基本上采用了不平衡的梯度发展策略，使少数民族聚居最集中的西部地区与其他地区的经济发展差距逐步拉大，而且越来越大。其中东、西部地区的增长速度比为：12.8:8.7,东部地区高于西部地区4.1个百分点。东部经济可以说已远远超前于西部。经济发展滞后，财政收入水平低，使一部分贫困少数民族地区学校教育教学设施落后于东部大城市学校几个时代。
2.经费投入体制不合理
从20世纪80年代中期开始，我国基础教育实行“地方负责、分级管理”体制，义务教育投入的主要责任下放到县、乡财政，一方面由于少数民族地区县、乡财政普遍困难，根本不足以支撑义务教育的实施；另一方面由于中央和省区财政投入过低，削弱了财政调控职能。20世纪90年代中期实行分税制后，中央财政收入占全国总财政收入的比例从1985年的38％迅速增至51％，中央财政收入有了较大幅度提高，却没有实现对基础教育投入的倾斜，教育经费中用于基础教育的经费比率一直居低不上。如义务教育经费中，中央财政教育投入仅占1.5％左右，省级财政教育投入一般不超过20％，这给许多几乎没有财政收入的少数民族地区县、乡两级财政和义务教育形成了更大的压力。
3.教育财政政策执行不力
据2000年全国教育经费执行情况监测结果表明，一些省、自治区已连续几年没有达到《教育改革和纲要》规定的经费投入增长要求。同年，全国财政收入为13395亿元(2001年《中国统计年鉴》公布数），比上年增长17.05％，全国预算内教育拨款增长速度却低于财政收入的增长速度2.18个百分点。随着的持续快速发展，我国财政性教育经费不断增长，从1990至1999年，财政性教育经费支出由569亿元，增加到2287亿元，但财政性教育经费支出占国民生产总值的比例却从20世纪90年代前期逐年下降，从1990年的3％下降到1995年的2.44％，到20世纪90年代中期之后开始回升，但直到1999年也只占2.78％，距离《中国教育改革和发展纲要》规定的到2000年财政性教育经费占国民生产总值4％的要求甚远。
4.非财政性教育经费来源的比例过低
长期以来，我国在计划经济体制下实行的是国家单一的办学体制和投资体制，限制了非政府渠道的资源投入，其结果是一方面政府投入越来越不能满足日益增长的教育需求，另一方面非政府的教育资源难以进入教育市场。今天，这种情况在东部地区已有很大改观，但西部少数民族地区来自社会的教育投入比例仍然偏低，现有的办学体制和投资体制仍然没有为各种社会力量资本投入教育提供宽松的环境，体制性障碍还是教育资源供给短缺的重要原因。例如，1999年江苏省的社会团体、个人办学经费和社会捐资、集资办学经费分别是3.98亿元和12.70亿元，而广西是0.65亿元和2.28亿元，新疆是0.54亿元和0.39亿元。可见，社会经济越发达地区，非财政性教育经费来源的比例越高。
5.民族教育自身特殊性的影响
我国的主要少数民族基本上聚居在西部地区，由于地广人稀，学校布局分散，以及民族语言众多等特征，进一步加剧了教育经费的紧张状况。在边远贫困的农、牧地区，普遍存在学校布局分散、在校生规模小、学校教职工编制和正常教育经费开支需要大于其他地区学校的现象。另外，少数民族教育使用的文字教材品种多，印刷数量少，使教材成本偏高；国家政策要求边远贫困的农、牧地区政府中小学必须实行教材费用减免办法；为保证所有农、牧家庭子女都能进入学校上学，国家在少数民族地区开办大量的寄宿制中小学校，在这些学校对学生进行生活补贴和对教师进行地区补贴等，这些特殊的原因使少数民族地区教育经费开支困难更为加剧，对加快少数民族教育事业的发展形成了更大的压力。
以上分析表明，少数民族地区教育经费投入严重不足是学校办学条件落后，教育发展迟缓的主要原因。当前，为了减轻农民负担，国家实行农村费税改革，教育经费管理权收归县级政府，这使前些年事实上支撑农村基础教育的重要来源——乡镇财源中断，在这一形势下，少数民族地区义务教育如何巩固和发展的问题就更为尖锐突出。如果农村税费改革后不能及时建立新的教育财政补助机制，少数民族地区义务教育又将会面临新的困难和问题。与此同时，随着市场经济体制的确立，非义务教育的市场化程度不断提高，在国家逐步将财政性教育经费的分配比例向基础教育倾斜后，少数民族地区职业教育、高等教育的经费也会产生新的压力。
四、解决教育经费不足的对策
解决少数民族地区教育经费不足的问题，关键之一是我们必须建立一个积极的民族教育经费筹措分配机制。
1.采取积极措施，从国家到各省区政府，要保证教育经费占国民生产总值的比例实现4％的目标。因为只有切实提高教育经费占国民生产总值的比例，少数民族地区教育经费才能水涨船高。
2.提高财政预算内教育经费占教育经费的比例。提高国家和地方各级政府财政性教育支出在少数民族地区教育投入中的比例，是增加民族教育经费总量的基本途径。因此，少数民族地区应形成以政府财政为主体的投资体制，确保各级财政教育经费的投入根据《纲要》“三个增长”要求，不断提高水平。
3.国家要不断加大对少数民族教育经费的支持力度。在目前少数民族地区经济还十分困难的情况下，更需要国家对少数民族地区扩大支持的力度。要通过转移支付、专项资金、生活补助、对口支援等措施，切实加大对少数民族教育的投入。目前，中央应明确财政转移支付中用于教育的比例，并确定各少数民族地区义务教育成本标准，使教育拨款有章可循，同时要完善拨款体制和程序，建立各级政府分担义务教育成本的规范化的财政转移支付制度。
4.要保证国家对少数民族地区增加的专项经费足额到位。“十五”期间，中央财政设立的“国家贫困地区义务教育工程”、“国家农村中小学危房改造工程”等许多工程专款，国际组织的教育贷款、海外和港澳台的教育捐款等都应切实保证重点投向少数民族和西部地区。
5.在政策上积极支持各种社会力量投资办学。针对目前我国民族教育地区办学主体单一的状况，要改变中小学办学体制，增强办学活力，为社会力量参与办学提供法规依据和宽松的投资环境。非义务教育阶段要实行多元化投入，以各级政府办学为主，多渠道办学，鼓励、支持社会力量和多种形式办学，积极探讨市场参与的多种途径，扩大市场准入，从社会吸纳教育资源供给，为教育投入增加更多的来源。
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[1]中国教育事业统计年鉴·2000[Z].北京：人民教育出版社，2001.
[2]中国教育事业统计年鉴·1999[Z].北京：人民教育出版社，2000.
[3]国家教育发展研究中心。2001年中国教育绿皮书[Z].北京：教育出版社，2001.
[4]“十五”少数民族教育发展目标[N].中国教育报，2002—07—27.
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