关于教育政策执行过程的管理问题研究

一

    政策的研究表明，包括政策在内的公共政策系统的运行表现为各个阶段或环节，或者说它是由一系列的功能活动所组成的一个过程，教育政策实践也充分证明，教育政策的制定和执行是教育政策最基本、最核心的环节。一定的教育政策都是为了解决特定的政策问题而制定和实施的。一项教育政策制定出台之后，只有教育政策的精神得到了较好贯彻，政策目标才有可能实现，教育中的问题才能得到有效解决。所以，教育政策的执行过程实际上是一个特定教育政策方案付诸实践、将教育政策理想变为现实的过程。离开了政策执行，教育政策就成了一个只具象征意义“文件”；进而言之，如果教育政策执行出现问题，不仅会影响教育政策问题的解决效果，有时甚至会使问题更加恶化，直至导致教育政策行为的失败。

    教育政策执行既涉及地方教育主管部门按照上级教育政策精神结合本地教育发展实际进行的政策“再制定”环节，也关系到教育政策资源配置的筹备落实，还关系到政策执行人员积极性有效调动的政策宣传以及全面实施中的政策协调与监督问题。因此，教育政策的执行本身也是下个涉及到多个因素、经历诸多环节同时要经过一个时期的过程，这个复杂的过程需要教育政策执行管理的环节来组织、协调和监督。

    教育政策的执行管理就是在特定教育政策的执行过程中，对政策执行过程及其涉及的因素进行有效的协调，提高教育政策执行效果，提升政策效益，从而实现教育政策目标的相关行为活动。

    以下我们结合素质教育政策的执行过程从理论和现实层面对教育政策执行管理进行分析。

     二

    素质教育政策是一个由多个单项政策、多层次具体政策组成，一直处于不断发展完善过程中的政策体系，其中三大政策构建了素质教育政策体系的基本构架。虽然素质教育政策已经推行多年，但从政策过程的角度来看，相当一部分地区实施素质教育的状况并不乐观，甚至有分析认为，“短时期内素质教育还难于在全国范围完全落实”。全国范围实施素质教育的现状与教育决策层的要求以及社会的期望还有相当的差距。综而观之，导致素质教育政策得不到有效执行的原因错综复杂，不一而足。2005年暑期，笔者曾参与教育部组织实施的“素质教育理论与政策”调研活动，并从政策理论的角度对素质教育政策运行过程进行了初步研究，其中也有机会考察了部分省市落实素质教育的现状，发现素质教育政策运行过程中政策执行管理不力的问题已经构成了素质教育政策难于实施的瓶颈之一，而对具体教育政策缺乏必要的管理已成为一种普遍的情况，加强和改善教育政策执行过程的管理已成为各级数直主管部门必须面对的现实课题。

    1.教育政策执行管理：协调教育政策对象的必要手段

    任何教育政策的实施都会涉及到各方面利益的调整，而利益受损的个体或群体（组织）会以各种不同理由、以各种可能的方式阻碍教育政策的顺利实施，以尽量维护其既得利益。在素质教育政策落实的过程中，政策涉及的所有人员——无论政策对象还是政策执行者，都已经形成了经年不变的“传统”教育行为和认识，社会甚至许多地方政府价值取向都在不断强化“应试”，学校教育也不得不把“追求升学串”作为主导的价值取向，学生家长更是将素质教育视为影响其子女顺利升学的对立面。以上诸团体（组织）为了维护由升学而获取的利益，在现实中汇成了一股强大的合力。这种强大的合力与素质教育要求的“面向全体学生、使学生全面发展”政策目标必然会形成强大的对抗性。

    毋庸置疑，如果不能消除各种教育政策执行的阻力，教育政策就无法得到有效贯彻。显而易见，教育政策执行中遇到阻力越大，教育政策执行的代价就会越大；而政策执行的代价的高低，又会进而影响到政策相关人员的信心和决心。素质教育政策的执行就是如此，在很多中小学校长、教师看来，素质教育只是一种难于实现的美好理想，与中小学实际还有相当的距离，否则政策执行不会遇到如此之大的压力和阻力。因此，很多学校在屡试屡败后，就只能选择无奈的“超脱”态度，扎扎实实地按着经年不变的办学思路原地踏步。由此可见。包括素质教育政策在内的教育政策的落实都需要政策执行过程中管理环节的参与，任何教育政策都不可能被自动执行。可以说，在教育政策执行过程中，对政策执行过程进行管理，准确预测和消除教育政策执行的种种阻力，是确保教育政策目标实现的必要手段。

    2.政策执行管理：防止和纠正政策过程偏差的必需环节

    从严格意义上说，任何教育政策执行都会产生一定的偏差。首先，从教育政策的执行者的主观原因方面分析，人们对于政策精神和内容的理解往往存在误差，或者理解不到位的情况，从而引发政策执行过程中的偏差现象。—对于素质教育的理解就产生如此境况。中小学教师普遍存在着将素质教育神圣化的倾向，不同的执行人员对素质教育政策及其要达到的目标都有不同的理解和解释，素质教育已经一定程度上成为万能的神圣化的标签。当然，这种情况并不是绝对地使素质教育政策不能执行下去，但是政策执行者理解的偏差必然对政策执行过程或结果产生消极影响。其次，从教育政策执行的客观结果来看，以教育政策的目标标准衡量教育政策执行的情况，评价教育政策执行过程，就会发现教育政策执行过程中也还存在着种种过错行为。如有的地区在制定素质教育政策的时候，不考虑本地开展素质教育的客观条件，生搬硬套国家素质教育政策，或盲目照搬其它地区的“经验”，效仿“城区”的做法，使素质教育的执行失去针对性，降低了执行效力。

    另外，教育政策环境和其它条件都是多变的。这种变化的结果是，教育政策原来的目标需要调整和原来设计方案会被一定程度上打破。应该说，教育政策执行者为了适应客观条件的变化而对政策进行必要调整，既是政策科学原理所提倡的也是客观实际所要求的。有的地区在执行素质教育政策的过程中。对素质教育政策动态发展性预料不足，对政策不断调整后出现的新情况、新问题知之甚少，仍然固守原有的政策，有的则一味坐等上级决策而丧失解决政策问题的最佳时机。虽然政策执行者也高喊着“素质教育”的口号，但素质教育政策却没有得到真正落实。素质教育政策执行中就普遍出现了“延缓”现象。不能达到政策目标要求就必然地说明了教育政策运行过程出现了政策执行的偏差，反映了教育政策执行存在着过错或不尽合理之处，就必须通过加强教育政策执行的过程管理予以解决。因此，问题的出现甚至恶化与各教芒主管部门缺乏必要的管理有着直接关系。实际上，素质教育政策执行多年，但“……到现在为止，并未取得突破性的进展，基础教育还没有从‘应试教育’的桎梏中解放出来”冈的结果也说明了教育政策过程中不能缺乏必要的管理，政策执行的管理也因此成为理论上防止和纠正政策过程偏差的必不可少的环节。

    3.加强和改善政策执行管理是有效杜绝不规范现象的必然选择

    在现实教育活动中，还存在着对教育政策执行管理的不规范现象。其中最突出的当属被称为教育政策“架空”的现象——教育政策决策部门只顾不停地“制造”教育政策，而对具体教育政策的落实过程与结果却极少问津。很多人都认为教育政策出台就意味着会被“不折不扣”的执行，既未对教育政策的落实施以要的追踪管理，事实上也缺乏必要进行管理的有效机制。在素质教育落实的过程中，各级教育主管部门出台了很多相关政策，甚至在相关的政策文件中也到了“言必素质教育”的地步，而实际上素质教育政策在很多地方执行过程中往往流于形式，政策未被忠实执行；在更多情况下，“素质教育政策只是为下级提供了一些口号”，政策也未得到及时地执行。从而出现素质教育政策被普遍“架空”的状态。很明显，这种“政令不通，有令不行”的情况与必要管理机制的缺乏有着直接的关系。

    教育政策执行过程中的管理不规范述表现为教育主管部门对下级政策执行情况管理还停留在宏观层面，对特定的教育政策执行过程缺乏有效的调控。我们知道，具体的教育政策都是要解决特定的教育问题的，也就是说不同的教育政策的作用对象，领域和要达到的目标都是不尽相同的。教育政策执行强调的是要把问题的解决落到实处，追求效果，追求成功。这就要求教育主管部门对具体教育政策的落实过程环节要尽管理、引导之责。这样就不会出现或尽可能减少各地在落实素质教育中，走样的执行和只做表面文章的“表层”落实的情况。严格地说，政策执行管理的不当必然会带来政策执行过程中效率低下、政绩工程等政策不落实的情况。

    另外，管理的不规范现象也表现为执行部门组织、资源不配套的问题。教育政策执行的机构、班子、工作程序与规则，乃至于必要的授权、统一的责权利结构都是组织性因素，是执行中不可或缺的因素，也是教育政策管理要面对的内容；任何教育政策的落实都需要必要的政策资源，都需要财力、人力、信息资源的实质性供给。事实上，素质教育政策在落实的过程中就存在着教育政策提出了若干政策要求，但遗憾的是在政策体系中却没有形成组织或制度的配套，也没有具体解决资源的落实的措施，实际上素质教育在现实的落实过程中大量存在着只有表面号召没有实际措施的现象，构成了管理过程中的缺项，也形成了教育政策执行的常规性障碍。

    教育政策执行过程管理的不规范也表现为对政策执行过程完整性维护不够。教育政策问题的复杂多样决定了包括政策执行在内的政策行为过程程序的多样性和不可或缺性。我们从上一世纪80年末期就开始致力于素质教育政策体系的构建和推行，但是，在政策落实的过程中，这种推行很大程度上执行或表现为一种简单的“上级制定，下级执行”的框架模式，缺乏必要的评估，缺乏对相关因素的有效协调，缺乏对地方执行情况的监督，也缺乏对政策执行过程指导。复杂的政策过程简单化，就要以牺牲政策的效力为代价。素质教育政策执行效果不尽如人意就成为必然的结果。

    4.加强政策执行管理是弥补管理体制缺陷的必要途径

    在我国现行的管理体制中，还存在一个“条块”结合的现实问题，条条块块教育政策的交叉、融合是我国教育政策体系的重要特征。而随着我国教育分权战略实施，地方区域管理权力越来越大，块块政策也越来越占据重要位置。对于一定区域的教育政策执行者而言，也存在着如何摆布条块教育政策的困惑，这也是教育政策执行管理必须面对的问题。

    从政策过程的角度来看，教育政策过程实际是一个多种因素相互作用的过程，不同层级的政策制定部门之间、不同层级制定的政策之间，政策制定与执行环节之间，政策执行中各执行主体之间、执行主体与对象之间等多种关系往往需要有效协调管理，才能整合力量，顺利实现政策完成政策过程。以素质教育政策为例，1999年中共中央、国务院关于全面推进素质教育的决定颁布后，经由省、市、县各级最终在各学校贯彻落实。在这个“条条执行”的过程中，逐级人民政府（教育主管部门）都要对上级政策进行研究，弄清文件精神与背景，并结合本区域实际制订区域落实政策，并向下级布置安排落实工作。但同时，在现行的管理体制下，特别是“分级办学、分级管理”的管理体制形成后，各地为适应当地社会都构建了地方特色的“区域教育政策”。从理论上讲，下级的教育政策要在严格遵循上级教育政策的情况下制定实施。但是，现实中由于上级与下级、不同区域之间都存在这样那样的复杂的利益关系，地方区域教育政策不忠实于上级教育政策精神的情况不在少数，甚至反其道而行之的“土政策”也屡见不鲜。任何教育政策都要放在特定区域中的块块执行中得以落实，没有了条块教育政策有机协调，缺乏了对下级教育政策制定与执行的监督就会形成各行其是的局面，再好的教育政策也得不到有效落实。

    因此，在政策理论层面，教育政策的执行管理研究要得到加强；在现实教育政策的运行过程中，教育政策执行管理更需进一步强化。

     三

    在现实教育政策的运行过程中，教育政策执行环节出现的诸多问题都是由于教育政策执行管理的缺失和不力造成的。只有加强教育政策的执行管理才能够大大提高教育政策的执行效能，保证教育政策目标的预期实现。

    1.改革教育政策执行机制

    理顺教育政策的执行机制对教育政策的执行簟，理有着现实的意义。“……在我国，教育政策主要由各级人民政府及教育主管部门、各级各类学校负责执行”，因此，应彻底改变教育政策过程中把学校、教师排斥在政策执行者之外的“公共政策”思维，改变只有政府主管部门才有资格参与教育政策过程的做法。在传统的行政式的政策执行模式中；最接近服务对象的基层执行者（如学校的教师）很少有机会参与各级教育决策，只是在机械地执行上级教育部门的“红头文件”，导致基层在执行上级教育政策中的僵化和保守。而由于基层执行者远离决策，所获取的执行信息与管理者路径远，时滞性强，失真的可能性较大，教育决策中心的决策者难于对教育政策执行的情况施以必要和必须的管理，会极大地影响教育政策的执行效力。所以对教育政策执行机制的改革第一步就是应该建立一种政策决策，尤其是地方教育决策与政策执行相结合起来的有效机制，改变区域教育政策决策与执行分离的状况，使各级教育政策执行机构或学校以一定方式参与教育政策决策并具有一定的根据本区域（学校）实际的自由裁量权，积极吸收基层的教师和行政管理者参与到教育决策中来。

    当然，教育决策与政策执行的结合也要求各级教育政策执行人员提升自己的管理能力，同时培养高度的责任感，建立与教育政策执行相适应的各项制度；重要的是，为防止基层执行人员处于本位利益滥用政策自由裁量权，导致教育政策在执行过程中变形，在下放决策权的同时，一定要建立对政策执行机构和人员的监督机制，建立严格的考评制度。这也是改革教育政策执行机制的重要方面；最后，为了有效加强教育政策的执行管理，要设立特定教育政策临时性的专门执行机构，把执行机构的常设制与临时制结合起来，从而起到对特定教育政策加强管理、指导的作用。

    2.加强教育政策执行过程指导

    在教育政策执行过程中，有关部门应对下级部门的政策执行过程予以及时有效的指导。在现实的教育政策过程中，上级教育主管部门对下级往往“检查多、命令多”，而普遍缺失有效的“服务与指导”，这也是造成管理不当的主要原因之一。上级主管部门要对特定教育政策的目标、宗旨予以必要的解析，帮助下级执行者分析政策的重点、目的、条件和约束，分析执行环境、条件、资源和存在的问题，帮助各相关区域结合本地实际和编制区域教育政策，还要对政策的具体落实情况实施全程的跟踪服务与指导，帮助解决基层在执行教育政策中遇到的问题；加强政策过程的指导还表现在，教育政策在执行时很容易发生意外情况，有时还会有意无意地出现政策走样的问题，因此负责部门应及时帮助下级部门解决所发现的问题，如果涉及职责分工调整、资源，调度和计划修正等问题，还应及时在有关部门之间进行必要的协调。

    3.规范教育政策执行评价

    教育政策的执行评价是依据特定教育政策的目标、标准，依照一定的程序，对特定教育政策执行过程的效果、效益做出判断、评定，并由此评估教育政策执行人员执行情况的活动。教育政策的执行评价无疑在政策执行管理中具有重要的作用。它是检验教育政策效果的重要环节，是监督政策执行的重要手段，是合理配置公共管理资源，提高政策管理水平的重要步骤。在教育政策的过程中，我们一直存在重“政策制定”，却忽视“政策执行评价”，尤其忽视“政策执行的过程评价”的倾向。这就直接导致了教育政策执行评价过程中的诸种不规范现象。在当前情况下，从规范教育政策执行评价的角度强化对教育政策执行管理的侧重点应该是：明确特定教育政策执行评价标准，促使执行评价主体多元化，重视政策执行的过程评价，并使政策执行评价在教育政策执行管理中发挥监督控制作用。

    4.完善教育政策执行问责制度

    对特定教育政策执行情况进行责任追究制度，建立教育政策执行责任追究的有效机制，是对教育政策执行进行有效管理的重要内容。对相关责任人执行责任的追究，要首先建立教育系统内外结合的监督机构，还要依托这种机构对特定教育政策的执行情况予以实事求是地评估，这两点我们在上文都有所论述。

    除此之外，对教育政策执行责任的追究前提是刹执行责任予以认定，而认定执行责任又是以对教育政策执行性中存在的问题为分析前提的，这是一个对教育政策执行效果的评价过程。因此，有关部门应对相关责任人（单位）在特定教育政策执行中是否有失误，是否体现公平公正的精神，是否体现了较高的政策执行效益等原则问题予以认定。要自上而下建立一个对特定教育政策执行不力者进行追究的机制，这样才会使之在特定执行教育政策时明确责任、义务，从而有所顾忌、有所侧重，而这种明确的责任追究制度及其有效的落实也必然会使教育政策执行管理更加有效。