公共权力与教育寻租
来源：岁月联盟
时间：2010-08-15
关键词：公共权力；政府失灵；教育寻租
在教育体制改革的过程中，人们的目标本在于教育质量以及效益的提升，然而，有一个问题却令教育决策部门始料不及，那就是人们对教育抨击最为激烈的教育腐败问题。教育体制改革中为什么容易产生腐败现象，人们很快从新制度学中的寻租(rent seeking)理论找到了其中的根源，教育寻租问题也构成了中国教育理论研究的一大特色。2004年2月，《探索与争鸣》以“教育寻租：‘教育腐败’的源头”为题进行了专题讨论。可是，我们发现，若真正要建立坚实的教育寻租理论，许多基本理论问题仍需要人们的更进一步思考。
一、教育寻租问题“扫描”
教育寻租在当前中国体制转型的过程中可以说是司空见惯，比比皆是。正是由于其现象的普遍发生，才引起了人们对教育腐败问题的强烈关注。例如，其一，在办学体制的改革中，“公办民助”或“民办公助”之类的学校转制使国家多年投入积累的教育资产在“改革”的名义下化为个人私有，与此同时，教育高收费又似乎取得了合法的手段，以致“择校竞争”达到前所未有的残酷。其二，高校招生中的寻租行为，利用了招生调剂指标的政策空间，本来是为平衡地区招生量而规定的机动招生人数，在一些地方已经成为可供出售的商品，成为一些人生存和致富的空间，也成为滋生教育腐败和教育不公的土壤。同样，现行的研究生教育收费双轨制也易导致高校招生的“寻租”等腐败现象。此外，关于教授兼职或“走穴”情况是否存在的权力寻租等现象，存在很多争议。
邓凡茂等人在对南京地区的“体制内”基础教育寻租现象的“透视”中，分别从学校、学生及教师三方面选取了教育寻租的三种典型事件，即品牌学校建设、学生“电脑派位”制和教师开放式招聘。研究发现，这些活动都要涉及到“进入”机制问题，事实上都存在严重的权力寻租问题，导致了教育中的不公平。
庄晓山就高等教育中的寻租现象进行了具体分析：如，高校领导选拔任命中缺乏民主与监督，寻租成为可能，结果是人们“跑官”、“卖官”；高校教师学术考核机械，学术造假等寻租所带来的巨大额外利益致使一些人铤而走险；高校财务管理漏洞，致使一些人假公济私，行贿受贿盛行而寻租大行其道等；更有管理制度涣散下的“权力双向寻租”，学校贩卖学位文凭，一味进行创收而不顾教育质量，虚假文凭又成为了某些人招摇撞骗的道具。
根据教育寻租的产生方式，有人提出了两类教育寻租现象：其一是审批，其二是不合理收费。并且认为，从某种意义上讲，相当部分的不合理收费是通过审批而得以合法化的，因此，和其他政府部门寻租的方式一样，审批是教育寻租的主要方式。例如，由教育行政部门在学校进行的各种以推动学科建设为名的一次性立项审批，如“基地”建设、重点学科建设等，事实上近年来已是越来越多。其活动行为显然是合法的，但结果未必是合理的，其中是什么作怪呢？显然就是教育寻租现象。
实际上，教育寻租问题不独发生在中国，同样面临转型的俄罗斯，其所面临的问题与我们如出一辙，“教育寻租”之风盛行。例如在高校招生过程中，行贿受贿现象出现，主要体现在决策人决定将某人招收为公费生或自费生、录取到某学校等环节上收取贿赂。据研究，近两年莫斯科市每个家庭用于考大学的平均支出约为725美元，非莫斯科市的家庭是280美元。为考入首都内的大学“人情”费要花2500-3000美元。根据高等教育经济支出统计的预测，俄罗斯未来80％的家庭花在上大学的费用，在总支出中将为年均8.8亿美元。总体上用于孩子高等职业教育的费用年均50亿美元。
二、教育寻租实质与归因
寻租现象发生的前提，是所谓“租金”的存在，其实质就是政府形成的垄断利益。私人垄断下产生的是垄断利润，政府运用政策特权介入经济活动时，必然产生政府政策下的垄断利益。这是因为，根据阿罗“不可能性定理”，即使在民主投票规则下所形成的社会决策方案，也“不可能达成社会一致同意的收入分配方案”，那么，在体制不健全的国家，政府行为所导致的垄断利益，更不可忽视了。简单地说，寻租就是指为了寻求对己有利的政府政策而采取的活动。
关于教育寻租的内涵，我国有学者特定指明其实际是指教育活动主体的寻租，即参与教育的主体借用公共教育权力，或设置可能寻租的制度，或利用某些制度的弹性，从而获取非法的、或者合法但不合理的利益。也有学者从社会学角度分析了教育寻租主体的多样性，认为教育“寻租”是指，“在我国现阶段教育资源特别是优质的教育资源严重缺乏的现实状况下，为满足教育消费群体对教育资源的竞争性需求，教育资源（主要是指无形的教育资本）的所有者（或国家，或团体，或个人）在价值或效益最大化的思想指导下，在使其教育资源实现从无到有、从低到高的回报的价值或效益追求过程中所产生的有形的或无形的教育资源在地区间的流动和阶层间的变迁的种种社会现象。”也有学者认为，教育寻租是指教育部门或个人为寻求利用政府官员手中的权力转移财富分配，为团体或个人争得利益的行为。
事实上，教育寻租并非单一的过程或环节，而是体现在整个教育活动之中权力发生现象。正如汪全尧的分析：学校领导向主管部门和财政等权力部门寻租，争招生指标、争经费拨款、争省部级重点、争硕士点等，和权力部门的官员“双向寻租”；学校向相关部门如公安、税务等寻租，以保证有一个良好的外部环境，做到各种关系畅通；学校向学生、学生向学校，学校向教师、教师向学校的双向寻租。因此，多层次、多形式的学校及其内部个人与社会权力部门的结合就构成一个“教育寻租系统”或“寻租”。应该说，寻租问题本身就是复杂的社会背景下的产物，但是，其基本内涵还是可以尽可能地简略表述。我们认为，无论教育活动的主管者、负责者、还是学生及家长等参与者，只要是通过权力政策途径来获得超额教育资源的行为，都应当属于教育寻租的范畴。
寻租出现的原因，人们从多方面作出了解释，其中最根本的原因，在于公共权力作用下权力垄断利益空间的存在，归根到底是政府失灵的一种表现。也正是从这种意义上，学家认为，市场失灵并非就是政府干预的充分条件。就方面，问题同样如此。例如，人们关于教育乱收费的投诉，主要就是公共权力所介入的教育机构，而像新东方之类的那些市场化收费的营利性培训项目，由于在竞争中已逐步做到以质论价，消费者自主选择，并没有成为社会不满的焦点。
经济学研究认为，寻租是严重政府失灵的结果。这是因为，寻租的租金来源主要有三种情况：一是政府的“无意设租”，这是由于政府的干预不当所引发的利益空间；二是政府的“被动设租”，即政府被利益集团所左右，从而制定利益倾向明显的社会政策；三是政府的“主动设租”，这是在社会管理机制不健全的情况下，政府官员们“假公济私”，人为地制造租金，诱使利益相关人向他们“进贡”，其实质就是一种权钱交易。经济学关于寻租原因的解释，可以说也完全适用于教育领域的。
三、权力制衡与教育公正
如何防止教育寻租问题的发生，这是人们所关注的核心。庄晓山的研究所提出的以下几项策略，进行了较为全面的分析。诸如：创新干部选拔制度，杜绝官场上权力的双向寻租；建立以学术管术的理念和机制，制止学术腐败；创新人事聘用制度，使之寻租无用；加快高校招生制度创新，引进市场机制，使之无租可寻；加大高校管理的透明度和管理的监督机制，使租金无处可藏；加大对寻租型腐败行为的打击力度；健全激励机制，将寻租引向寻利，使有租不寻；等等。
作为一种不良现象的教育寻租，其表现形式是多方面的，甚至还可以再出现一些新的教育寻租形式。这样，解决教育寻租的根本，就必须立足于“治本”，标本兼治，方可“毕其功于一役”。否则，若仅仅跟随问题的表象而谈问题，就可能会永远被问题甩在后面，虽然穷追猛打，最终却不见成效，反而“锻炼”了对方的“反治理”对策。
寻租现象的发生机理表明，其根本原因在于政府管理中的失灵。要杜绝政府的主动或被动“设租”，就必须制约权力，放松其对经济活动的政府管制，从而缩小乃至消除寻租空间。当政府最低限度的管制成为必须时，也就是说当“设租”成为不可避免时，公正的社会应当将此“设租”公开化，变“暗租”为“明租”，让社会公开竞争。如公开招标、公开拍卖证照、特许权等。这种公开竞争不仅仅是社会的公开化，而且也在一定程度上提高了寻租成本，从而降低寻租空间。
教育寻租的发生，同样也正在于政府公共权力管理教育中的失灵。那么，政府在教育管理中为什么出现了失灵呢？首先应当厘清的问题是，政府失灵不等于政府不作为，有时候恰恰是过分作为的结果。经济学中的政府失灵指的是政府的经济干预措施未能达到经济的一种均衡状态，同样，教育中的政府失灵，也意味着政府的教育干预没有促进教育的公正和谐发展，反而人为地扭曲了教育资源的均衡配置（并非平均配置）。
事实上，防止政府权力发挥不足或者过当的最好方式，不能完全依赖于人的良知，良知在一些情况下也许是可行的，但这种制度本身却不是的。政府权力制约的根本途径，在于多元权力的制衡，这就是说，对于一种力量的抗衡，只能来源于力量。制约政府教育力量的重要途径，社会宏观与学校微观各有不同的途径。
第一，从社会宏观而言，政府教育力量的制衡就在于培育发展民间的教育力量。积极鼓励发展各种形式的民办教育，民间教育力量的崛起，使人们的教育消费不再是被动的，丰富了主动的教育选择机会，教育的发展从而走向均衡与公平，教育的“租金”从而也就无处可寻。
第二，从学校微观而言，公立学校政府教育势力的制衡，就应建立健全学校各种委员会，将学校的管理置于委员会的监督制约之下，如相应的学术委员会、招生委员会、财务委员会等等，避免个别学校负责人“一手遮天”。在这方面，西方的董事会制度已进行了较为成功的探索，这为我国学校法人化治理的改革提供了丰富的借鉴。
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[1]万爱连。高校招生寻租现象及其对策[J].文教资料，2006,(15).
[2]邓凡茂，郭金波。南京地区基础教育“寻租”现象的社会学透视[J].教育理论与实践，2004,(5).
[3]庄晓山，高等教育寻租性腐败问题研究[J].教育科学， 2003,(11).
[4]陈宪。教育寻租的含义及表现形式[J].探索与争鸣，2004,(2).
[5]李芳。俄罗斯高等教育经费资源的配置问题分析[J].复旦教育，2006,(3).
[6]国彦兵。新制度经济学[M].立信出版社，2006,359.
[7]汪全尧。我国当前教育寻租问题的研究[EB／OL].http://xy.scau.edu.cn／jingguan／peb／show.asp?id=22.2007—01—08.
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