英国地方教育当局的基础教育拨款制度探析
来源：岁月联盟
时间：2010-08-15
关键词；英国；基础教育；拨款制度
地方政府在基础教育经费的分配与管理方面负有重要责任，因此合理的地方基础教育拨款制度对实现基础教育的公平、质量和效率有重要意义。在这方面，英国的经验值得借鉴。
一、英国基础教育经费的来源
英国地方政府的财政支出主要依靠中央财政的转移支付，所以地方政府的大部分教育经费是来自中央的转移支付的。
中央政府对地方政府的转移支付主要通过公式补助分配制度(Formula Grant Distribution System)分配的公式补助(Formula Grant)，以保证各地能有足够的经费维持包括教育在内的地方公共服务事业。中央政府确定公式补助的数额主要根据对各地公共服务开支额的估计及各地政府收入能力的大小等综合因素确定的，它一般占地方总经费的三分之二左右。中央政府一般在1月末宣布正式的公式补助分配方案。
地方政府会在中央政府确定了公式分配方案以后，根据他们能从中央得到的转移支付的数额，在国家允许的范围内确定地方税收额度，然后根据本地总的收入及本地的实际情况及优先的目标，确定各服务部门的预算。教育支出是其中最大的一笔地方公共支出。此外，中央还有一部分用于基础教育的财政拨款是拨给中央一级的教育行政机构的，如教育与技能部，由它以直接专项补助拨款的形式拨给地方教育当局并由其分配给学校，或是直接拨给学校。其中，最大一笔专项补助款是标准拨款(Standards Fund)。它是由为推动地方教育当局和学校提高教育质量，而设立的系列专项拨款的总和，目的是实现中央对地方的干预。因而，地方基础教育经常性支出的费用主要有三方面的来源；绝大部分是从地方教育当局获得的，这部分经费来源于大部分的中央转移支付和少部分的地方收入；其次是中央教育行政部门的一些专项拨款和学校从社会团体的捐赠、出租房屋等方面获得的收益。
二、各地方教育当局的基础教育拨款现状
每年的11月末12月初，中央会公布临时地方政府财政计划安排，各地方政府从中就能基本确定各自从中央得到的公式拨款额。于是，各地政府开始确定地方预算，包括确定地方税收水平，各公共服务事业的预算额。其中基础教育经费的预算、分配主要由地方教育当局负责。
（一）经费分配原则
地方教育当局经常性的学校教育经费主要是通过公平拨款(Fab
Funding)的方式在辖区内各社区学校、志愿捐助学校及基金学校间分配。公平拨款是1999年被引入，以取代原来学校的地方管理政策。与以往不同的是，它进一步扩大了下放的财政预算授权，并把上面的三类学校置于同一拨款框架内。公平拨款是以下面七个原则为基础的。
1、标准：拨款制度的建立是为了促使学校和地方教育当局都能追求国家最优先考虑的目标——提高教育标准。
2、自主管理：拨款制度是以学校管理自主化的经验为基础的，即通过扩大学校财政预算授权的额度和责任，进一步发展学校自主管理的能力。
3、责任：拨款制度是以地方教育当局和学校的各自职责为基础拨款的，所以学校和地方教育当局应各自为其所使用的公共资金负责。
4、透明：拨款制度应更容易被理解，从而使有关学校财政的决定更清晰，更容易被解释。
5、机会：拨款制度应被看成为所有学校提供机会，而不是构成威胁。特别对于一些小的学校，如果他们不能进行自主管理，就不会强迫他们这样做。
6、平等；拨款制度应保证公平、公正地对待所有的学校。
7、有效使用资金；拨款制度的设计是为了帮助学校和地方教育当局提高资金的使用效率，并且使所有的相关利益团体能对资金的使用效率做出评价。
（二）拨款程序
一旦中央的公式拨款额大致确定，地方教育当局就要对地方教育经费进行预算。地方教育当局先要中央的学校公式支出和地方教育当局公式支出额度以及本地区财政收入及上一年度财务计划执行情况，确定下一财政年度教育预算。地区的教育预算包括两个部分，学校预算和地方教育当局预算。前者是指为满足本地区一年内所有学校经费需求的拨款数额，这部分预算只涉及与学校相关的经费支出。后者指满足地方教育当局一年内所有经费需求的拨款总量，主要包括教育当局统筹规划所需要的费用、一些与学生相关的如学生上学的费用等方面的经费以及一些非学校的教育费用如本地区青少年和社区教育费用。这部分费用由地方教育当局掌握，但其中的某些费用，当局也可以以专项资金的形式移交给学校管理和使用。
根据1998年和2002年教育法的规定，地方教育当局原则上有权决定这两部分预算的多少，但是要受中央相关规定的制约。如地方学校预算额的增长不能低于国家教育公式支出额的增长。除非有特殊情况，地方教育当局集中管理费用的增长不能高于地方学校预算的增长。从2004-2005财政年度起每个学校每个学生的预算额与上一年相比，必须保证一定百分比的增长。当教育大臣认为某个地方教育当局的学校预算额过低时，他有权为该地方教育当局设立一个学校预算的最低标准。一般来讲，地方教育当局要在年底以前，把计划的地方学校预算情况上报给教育大臣。
地方学校预算并不完全授权给各个学校，其中有一些费用是由地方教育当局控制的。这主要是一些与特殊教育需要及学校午餐、保险等方面有关的费用。中央并不规定当局能集中留用多少，具体被留用的数额由地方教育当局决定，但国家在相关的规定中明确了地方教育当局集中留用经费的项目范围，并鼓励地方教育当局把大部分的经常性开支授权给各个学校。
地方学校预算扣除这部分。由地方教育当局集中控制的经费后，剩余部分就被称为独立学校预算(Idividual Schools Budget)，也就是全部授权给各个学校的教育经费。地方教育当局被要求用一个拨款公式把这笔经费公平、透明地在各个学校间分配及下拨。为了使资金的分配更好地体现各地的实际情况，全国并没有一个统一的拨款公式，各地的拨款公式是由各地的地方教育当局自主决定的，地方教育当局根据拨款公式出每个学校的预算额，根据《1998年学校标准与框架法》第52条的规定，地方教育当局要在新的财政年度开始前即3月31日前，公布下一财政年度的预算声明(Budget Statement)。其内容主要包括地方当局的经费来源与数量；计划的地方教育当局预算和学校预算；地方教育当局集中留用的费用；计划在青少年服务方面的费用；解释拨款公式及计算；每个学校具体的公式计算过程及结果；对中小学的最低拨款保证。并确保相应的公式拨款进入学校账户。
学校董事会收到公式拨款后，在规定的范围内，有权决定本校教育经费的具体使用。通常情况下，学校董事会都不会直接管理具体的学校财务，而是委托一个财务委员会在全局层面上协助学校的财务管理。日常财政管理权一般授予校长，校长负责学校的日常财务支出和审批，可以在财政管理或是的协助下做好学校的财务记录。但是，董事会有讨论通过学校财政预算方案、维持学校资金平衡、保证财务账目清晰准确和促进学校资金被有效利用等方面的法定责任。
每年各地方教育当局必须在10月10日前，公布该财政年度的结算声明(Out-turn Statement)。结算声明中包括地方教育当局集中留用的及在青少年服务方面的开支信息；学校教育费用的支出信息；每所学校的收支差额信息。按照规定，两个声明都要按规定的格式撰写，在规定的时间前递交给教育大臣、相关学校董事会和校长，并保证公众可以在地方教育当局、各所属学校、上方便地免费查阅到。结算声明和预算声明还需要接受审计委员会的审计，结果由教育大臣核实并公布。
（三）经费的监督与管理
地方当局有责任对下拨的教育经费使用进行监督与管理。根据《1998年学校标准与框架法》的规定，地方教育当局要制定一个学校财务管理方案，其内容就是有关教育经费使用的管理和监督。根据教育法及教育技能部的相关规定，这个方案必须包含以下内容：
1、有关学校财务结余与超支部分的处理办法
2、由学校预算支付的开支项目
3、学校董事会留用的经费数量及用途
4、学校在管理预算授权时要遵守的规定，包括财务管理的要求与程序
5、规定由地方教育当局提供的服务与设施
根据《1998年学校标准与框架法》，学校财务管理方案经教育大臣批准后生效，地方教育当局必须将方案的副本送达各学校董事会及校长，并公之与众。学校董事会和校长在使用学校的教育经费、保留本校的财务记录等方面都要按照学校财务管理方案的规定操作。同样根据《1998年学校标准与框架法》第51条规定，如果一个学校持续、严重地违反了方案的有关要求，或是不能很好地管校财务，那么地方教育当局就有权取消该校的教育预算授权，相应下放的人事权也被取消。当然这期间，学校是有申诉权的，地方教育当局也必须重新慎重考虑取消决定，并在规定的时间内给予答复。
到了财政年度末，学校的账户就被关闭。学校要按照规定的财务报告框架向教育大臣递交学校的收支报告。地方教育当局要学校财务的收支差额，每年的结余或超支都可以往下年推。一些地方教育当局会在他们的方案中规定：当局有权决定学校的收支差额所不能超过的额度。从2004财政年度起，那些提供了三年预算计划的地方教育当局，可以收回超过一定额度又没有说明具体用途的学校教育经费余额，以体现对当前在校学生的公平。那些超支的学校则被要求与当局达成一个有关在规定的期限内消除财政赤字的协议。
学校所有教育预算及收到的公共费用都要接受地方教育当局审计部门的审计。对于学校所掌握的一些私人捐款，地方教育当局也会要求学校提供相应的审计证明。
此外，教育与技能部认为，维持学校良好的财务管理状况，不仅需要加强对财务管理的监督与审计工作，更重要的是提高学校的财务管理能力，高水平的财务管理能力是学校自主管理的一个重要前提。因此，除了加大对学校财务的监管力度之外，国家还推出了一些帮助学校提高财务管理能力的措施，主要包括向学校提供有关财务管理方面的工具包(Troolkit)，委托相关机构和团体对学校财务管理人员进行培训。
（四）拨款公式
为体现教育经费分配的客观、公平，地方教育当局的教育经费分配主要通过公式拨款进行。按照英国的规定，地方教育当局有权决定当地的拨款公式，但是国家对各地采用的拨款公式有原则上的要求，这些要求具体包括在《公立学校拨款规定》中，主要有以学生数为依据的拨款额占学校预算的最低比例、学生数的计算办法、需要考虑的因素、必须在公式中体现的因素等等。国家对地方教育当局的拨款公式的总体要求是简单、客观、可测量、可预测、明确。通过公式拨款，应达到以下的目的：
1、根据学校的需要分配教育资源，不同的拨款水平应有明确的依据。
2、衡量学校需要的手段应该简单，以鼓励学校他们自己需要优先发展的项目。分配公式不应衡量每一项细小的学校开支需要，因为这样做就有可能使公式成为驱动经费支出的动力。
3、一些因承担贫困学生教育而增加负担的学校，特别是相对负担较重的学校，对他们的拨款应在公式中得到体现，并有相应的补贴。
4、应该让学校及家长很容易地理解一所学校得到的拨款金额的依据。
由于地方教育当局在确定拨款公式方面有较大的自主权，所以各地的拨款公式差别较大。但相同的是绝大部分的教育经费都是按学生数(Pupil-led)来计算的。主要考虑的是年龄或是年级因素，即综合考虑各种因素，将学生的年龄或年级与生均成本挂钩，确定经加权后某个年龄或年级的学生的生均标准拨款额(Age Wcie3ted Pupil Units AWPUs)，然后根据相应的标准学生数计算出按年龄或年级加权的教育拨款数，以这种方式分配的经费往往占了绝大部分。
根据学生数来确定拨款的金额还可以考虑其他一些与学生数有关的因素，如寄宿的学生数、低学业成绩种族的学生数、有特殊教育需要的学生数、享受免费午餐的学生数等等。通常也是按该类型的学生的生均补贴金额乘上相应的学生数来计算的。按目前的规定，以上这两部分以学生数为依据分配的经费占全部学校教育经费的百分比不能低于75％。如2004-2005财政年度瑞切曼德教育当局的比例为80.09％。
除了根据学生数来确定拨款的数额以外，地方教育当局还被允许用一些指标来体现不同学校的不同开支需要及当地优先发展的教育需要。这些拨款往往不是按学生数(Non-ouoil Number Factors)来计算的。比较常见的是为保证必要的人员经费和课程开设而对规模较小的学校给予的补贴；按建筑面积及建筑物的状况划拨的校舍建筑维修费；对那些来自社会弱势群体或有特殊教育需要的学生数量较多的学校给予的额外补贴等等。
（五）学校
学校论坛(School Forum)是一个由地方教育当局维持学校的董事会、校长及依法决定的其他相关组织的代表组成，为决定地方教育当局学校预算的有关机构提供咨询和建议的组织。学校论坛为学校参与地方教育财政决策搭建了一个平台，在地方教育经费的分配中起着重要的作用。
学校论坛的建立体现了工党政府重视协调、合作的执政理念。在地方基础教育拨款方面，中央认为学校间教育经费的分配应该由地方负责，并且应在地方教育当局和学校充分合作的前提下进行。2001年教育白皮书《学校：获得成功》阐述了建立学校论坛的意图：我们希望看到学校能更多地参与到学校经费分配的决策中，征询学校意见的工作在不同的地方教育当局差别很大，我们希望所有的地方教育当局都能做得最好。《2002年教育法》第43条正式提出了建立学校论坛的要求。随后教育与技能部依法就学校论坛的成员组成、功能、经费等细节问题做出了相应的规定。
每个学校论坛的成员不少于15名，主要由学校的校长和董事代表组成。不同类型学校的代表应保持适当的比例，以便能够维护所有学校的利益。地方教育当局的代表也可以成为学校论坛的成员。学习和技术委员会的工作人员也有权作为观察员，参加学校论坛的会议。
建立学校论坛的主要目的是让学校能更多地参与地方教育经费的决策。按照规定，地方教育当局在以下三个方面的地方教育财政决策时，必须充分地征询和考虑学校论坛的意见。
1、拨款公式
如果地方教育当局要对拨款公式的因素、标准、方法、原则和规则等进行任何的改动，都要在事先充分地征求学校论坛的意见。而且地方教育当局有责任要向学校论坛说明这些变化对资金分配结果的具体影响，并保证学校论坛的意见能在公式修改、学校预算确定的过程中被充分地考虑。
2.学校预算
地方教育当局有关学校预算方面的决定都应在事先与学校论坛协商。这包括特殊教育安排与经费管理、地方教育当局的学校财务管理方案的确定、中央政府给予的补助金的管理等等。以2005-2006财政年度为例，中央就要求地方教育当局在确定本地学校预算的额度、地方教育当局集中留用经费的组成及增长、各学校教育预算的增长、学校教育经费预算的最低增长保证、申请支持困难学校专项补助金等方面征求学校论坛的意见。
3、服务合同
地方教育当局购买服务或设备方面的任何合同都应至少提前一个月征求学校论坛的意见和建议。
学校论坛的意见也会对教育大臣的某些决定产生一定的影响。比如当一些地方教育当局因某些特殊原因，向教育与技能部提出申请，要求允许不完全把国家学校教育公式支出的增长落实到学校预算中时，教育与技能部在做出相应的答复时，会充分考虑当地学校论坛的意见。
三、英国地方基础教育拨款制度的特点分析
（一）教育资源配置体现公平原则
英国地方教育当局的基础教育经费分配主要以公式拨款为主，辅之以少量的专项拨款。拨款的标准、程序及管理权限在事先已经有了具体而明确的规定，拨款公式是各地方当局根据各自在、地理、等方面的特点自主决定的，公式的指标主要以学生数为标准，并考虑了不同学校的实际情况如生源、地理位置、校舍状况等因素，具有较强的客观性和可操作性，从而保证拥有相同特征和相同数量学生的学校原则上可以得到相同水平的教育经费。这在较大程度上防止了经费分配的人为性、随意性和盲目性，增强了教育资源分配的性，对维护基础教育的公平性有极大的好处。
同时，地方教育当局的基础教育拨款还非常重视向弱势群体倾斜。为了让每一个学生、每一所学校都获得成功，地方教育当局的拨款公式都有反映学生额外教育需要的指标。对那些因校址偏僻、规模小、弱势学生数量多等原因而承担了额外经济负担的学校也会给予相应的补贴。对于那些处于财务困难的学校，也强调早期发现，通过各种干预手段，帮助这些学校尽早摆脱困境，以免学生的当前利益受到损害。
（二）强调经费分配的公开透明
各地方教育当局的教育经费分配制度的另一个重要特点是信息的高度公开和透明。信息的公开与透明是实现教育拨款公平化的基础，也有利于社会公众对教育资源的使用效率进行监督。
信息公开透明除了表现为各个学校所得到的经费数量、使用情况的公开，便于公众查询以外，还体现在拨款公式的设计上。为了使各相关利益群体理解拨款是如何进行的，为什么不同的学校会收到不同水平的拨款，英国一直致力于简化拨款公式，并正式把“简单”作为地方教育当局拨款公式的原则要求之一。
中小学校广泛参与地方教育当局的财政决策也是信息公开透明的重要表现和有力保障。在教育拨款方面，地方教育当局就教育经费预算，分配，管理等问题征求各相关学校的意见是其法定的义务。而根据《2002年教育法》建立的学校论坛则为学校参与地方教育当局的财政决策提供了更强有力的法律支持。这样做，一方面保证了教育经费分配能充分考虑学校的利益及不同类型学校的具体情况，缓解学校与地方教育当局、学校与学校之间的矛盾，体现公平原则；另一方面，学校代表参与到决策过程中，有助于他们更好、更清楚地理解拨款原则、方法，使地方教育当局的教育经费分配过程能够得到更好的监督。
（三）追求教育资金的使用效率
英国政府相信，只有不断提高资金的使用效率，才能使不断增加的教育投入带来相应的教育产出。因此除了加大教育的财政投入外，还很重视提高教育资金的使用效率。
工党上台后，进一步扩大了财政授权范围，除所有的公立学校都有财政预算授权以外，还把一些原来由地方教育当局集中管理的资金也授权给了学校。这样做的目的就是想通过一揽子拨款的方式，把教育经费使用权下放到学校，使学校在教育经费使用上有更大的自主权和灵活性，能根据本校的实际情况及优先发展的目标，分配学校教育资源，从而提高资金的使用效率。学校在使用这些授权的教育经费时，必须遵循最优化原则(Best Value)，在整体上体现3E原则，即节约、效率、效益(Economy Efficiency Effectiveness)。为此，中央明确要求在地方教育当局的学校财务管理方案中，应包含相关的规定。同时还推出了一系列引导、监控和培训措施，以促使学校提高资金使用效率，保持收支平衡。
