义务教育走向何方
○编者按
当前我国的义务在其运行过程中存在着各种各样难以克服的矛盾，这已严重影响了我国未来的。本文作者经过大量的实证调查，对我国的义务教育现状进行了全面分析，并提出了许多可操作的、有建设性的建议。
现行义务教育的问题
（一）对义务教育意义的认识不到位，义务教育办学体制不顺，地区间“普九”水平相差悬殊
由于过分强调统一，而不注意地区差异，全国统一学制，统一招生，统一的教学计划、大纲与教材；由于对义务教育的普及往往采用命令突击与强化的方式来推行，既没有足够的物质与经费的投入，又没有分地区、分层次的推行，致使地区差异不断扩大，有的地方（广大中西部地区）“普九”率很低，已“普九”的地方也出现巩固率下降，辍学率反弹的现象。
（二）经费投入严重不足，投资体制不合理，许多地方义务教育名不副实
本来，从理论和制度上说，义务教育应是强制的和免费的，然而，现在义务教育阶段还收取学杂费（实际上已经包括了学费），而且逐年提高。四川、河南、湖南山东等一些小学、初中的学杂费用每期在250—400元之间，城市在500—1000元之间（有的地方甚至还要交所谓的“普九”费、勤工俭学费、集资建校费，名目繁多）。更有甚者，在有些地区，学生在公立学校所交的各种费用，并不比私立学校学生所交的少。按理公立学校不但有政府提供的教育经费（教育附加费），还有从学生身上收取的学杂费，然而往往还存在诸如拖欠教师工资、乱收费等现象。私立学校从自己的利益出发，至少在认真负责的态度上要比许多公办学校强，并且不存在拖欠教师工资和乱收费的现象。
（三）许多家庭难以承担起孩子完成国家规定的九年义务制学业所需的费用
在我们调查过的一些地方，实际的“普九”受完率（完成九年制学业的学生占适龄青少年的比率）仅达50％（当然这与公开的数据是不同的，不过完成六年学业的占适龄儿童的90％以上）。而据有关的统计资料，1997年因家境贫困缴不起学杂费而失学的，约占辍学总数的30％。这就是说，在当年5000万失学学生中，有1500万是因为经济原因放下书包的。近几年，由于经济原因而辍学的比例还在上升，特别是初中阶段。据对湖南省的调查，1997—1999年全省辍学的7290名初中学生中因经济原因而辍学的达58.16％；有的家庭人均年收入低于450元，尚在为温饱问题而奋斗。在人们尚为温饱问题而奋斗的情况下，如果按照《义务教育法》强迫家长送子女上学，姑且不论教育结果对孩子德智体等方面的素质提高是否真有帮助，这种作法本身就很有些强买强卖的味道。
（四）城乡之间、地区之间师资力量分布极不合理
经济发达地区以及条件比较好的学校教师严重超编；贫困地区以及经济条件差的学校正规教师则严重不足；城镇学校教师大量富余，一些农村学校教师尚存不足。同时这种不合理的状况还表现在教师的质量上，沿海一些省市（如上海等）早已实施由大专生担任小学教师，本科生担任初中教师，北京、上海、广州研究生教中小学的现象已不是什么稀罕事了，而在边远地区小学毕业教小学，中学毕业教中学，也大有人在，甚至还有同级教师参加同级毕业生不及格的现象。
（五）义务教育阶段的公办与民办教育不能享有同等待遇
民办中小学在全国各地包括北京都相当不少，而且有越来越多的趋势。然而，有关部门对民办学校和公办学校不能一视同仁，有的地方执行一些带歧视性的政策。农村私立学校孩子的父母已缴纳了教育附加费，但有的农村私立学校学生每年还要交所谓的“普九”费、管理费。随父母进城的孩子，其父母在当地农村已缴纳过教育附加费，在城市还要缴纳（在务工或务商的有关管理费或税费中收取）有关义务教育的费用。更令人不可思议的是，这些在农村私立学校及城市民工子弟学校的孩子，他们的学历得不到社会的承认，因没有任何教育行政部门来认可发放相关的学历证书；同时，他们的义务教育后教育马上又会遇到重重困难。这些学校的学生也是共和国（未来的）公民，其父母也是纳税人，他们应当享受同公立学校学生一样的义务教育法所赋予的权利与服务。
（六）现行义务教育管理体制对地方财政形成了极大的压力
目前，九年制义务教育在管理上实行“分级管理”，义务教育的经费基本上由地方财政来解决，这对于经济发展水平不高的地方来说，就给当地政府带来了沉重的负担。
在中西部地区，许多县级财政都是“吃饭财政”，在教育上的投入往往捉襟见肘、拖欠严重。由此又带来了诸多问题，如拖欠教师工资、教育事业费短缺、农民负担加重、学生及其家长的经济负担过重（乱收费）、青少年学生辍学等不良后果。我们对四川南充市嘉陵区的调查，区政府财政90％以上是用来发人员工资（包括教师的工资），哪里还有多少经费用于教育的发展。
（七）教育行政上人事权与财政权相互分离
为解决经费上的困难，基层县一级的教育行政在大多数地方就实行“分灶吃饭”的制度，人事权属于县教育局（委员会），而教育财政权就划归各镇政府，也即中小学校长、教师的聘任归县教育局主管，而工资、福利的发放归镇政府主管。但是，目前我国的建制镇还不是完备的一级政府，因而，它还没有完全意义上的财政，其在辖区内所收缴的税费都要上交，而返回的数额却较少。这样有人事权的无财权，有财权的又无人事权，这种人事权与财政权相分离的制度导致了许多矛盾：教育行政管理部门工作难度增大，比如教师的派遣、考核与评价等，而乡、镇政府由于没有人事权往往对教育失去兴趣，从而一方面使镇一级政府要从本就捉襟见肘的地方财政中抽出资金投入教育就比较困难；另一方面由于没有人事权，因而对于多渠道筹措教育经费就不那么认真、负责，或者就以筹措教育经费之名行乱收费、乱摊派之实。
（八）作为义务教育服务对象的村民及其自治组织对教育没有实质上的影响
作为社会服务消费者，都有对其所接受的服务消费质量进行监督、评价乃至参与管理的权利，否则消费者就有权拒绝消费或者寻求与自己对所需服务期望相适应的另一消费途径。然而，在教育上，作为消费者的学生家长以及由他们所组成的自治组织对他们的子女所接受的服务质量，如教育质量、教育费用的分担（包括作为学生家长的经济负担和作为最终出资者的普通人的经济负担）以及教育经费的使用情况根本就没有参与监督、评价和管理的权利，他们对所接受的服务所存在的意见以及所持有的建议甚至找不到地方反映。
这些问题的存在已经在很大程度上模糊了义务教育的一些基本特点，使义务教育显得不那么名正言顺；同时也阻碍了我国义务教育的进一步发展和义务教育质量的提高。
构建多元办学体制
不同地区应有不同政策
根据经济发展水平及接受义务教育的实际情况，可把义务教育的办学体制分为三种不同的类型来进行改革。
1.东南沿海及大中城市可以提高质量为进一步发展义务教育的目标，满足日益增多的经济水平处于中上层家长追求高质量教育的需要。可以有层次的扩大民办中小学（基本上是由社会力量投资兴办）在义务教育阶段的所占比例，如有的地方可以尝试让民办教育占到10％强的办学模式。这样，那些高薪阶层的人们有选择学校的自由，他们可以把孩子送到高收费的民办学校去，但他们需要为孩子上学交两次学费，一次是为资助公立学校体制纳税，另一次是为自己孩子上高质量的学校所交的学费（也即选择学校所应付出的代价）。
2.中西部农村可以普及和巩固九年义务教育为目标，加强公办中小学的办学能力，鼓励与支持民办中小学（政府支助与社会投资相结合，政府按生均教育经费和学生数拨款给学校）适当发展，比例以5％左右为宜，主要是弥补公办学校在布局上的不足。
3.流动人口义务教育体制：以普及九年义务教育为目标，把流动人口子女的教育纳入流入地义务教育办学的整体规划之中，以民办中小学（主要是民工子弟学校，政府也要按生均教育经费和学生数拨款给学校）为主，当地中小学则主要解决民办中小学未能办齐九年的民工子女上学。
要改革教育投资体制
1.加大投入，真正落实国家年教育经费达到GDP的4％。
2.调整教育经费在不同层级教育中的分配比例，加大义务教育经费在教育总经费中所占的比例。政府投资义务教育的经费要占义务教育总经费的90％以上，真正落实义务教育“重中之重”的地位。
3.加强国家宏观调控，实行教育税费上的转移支付。设立“教育优先区”，通过筹拨专款，加强对中西部贫困地区义务教育的投资力度，以改善其办学条件，甚至可以尝试在贫困地区实行完全免费的义务教育，争取在这些地区先普及九年义务教育。
4.变革生均教育经费的拨款方式，国家和政府拨给学校的教育经费按学生人数而不是按教师人数拨给，拨给对象为学校而不是教育行政部门；设立“教育代用券”，用以补偿贫困家庭子女上学所需的费用。
把管理教育的权力向社会和家长开放
1.设立村级（居民）教育委员会
——在村一级（街道一级，下同）设立教育委员会（对于几个村联合办学的情况，则可以由这几个村按学生比例联合设立教育委员会）。该委员会作为村民（或居民，下同）管理教育的自治机构。
其成员天然由村级小学的学生家长担任。负责教育经费的筹集和管理。教育委员会将作为教育服务的买方利益的代表者，掌握学校发展的方向和村一级的最终教育人事权和财政权。
——政府所拨的教育公用经费，直接按人头拨给教育委员会，用于学校的教师工资与教育公用经费的支出；村教育委员会负责管理与决定使用的用途；上级教育行政部门对教育经费的来源与使用进行备案监督。
2.改变县（市）一级教育行政部门管理过多、过于统一的状况，下放学校管理权力，增强教育督导的功能
3.对公办、私办学校一视同仁
——对于辖区内纯粹私人出资所办的初中、小学，教育行政管理部门同样有义务对其教学质量进行定期的综合评估，并将结果采取适当的方式通报学生家长。由家长自行决定让孩子上哪一类学校。
——对于现有私立中小学，只要有学生就读，政府就应当按学生人数给予与公办学校同样的补贴；补贴应当按地区经济条件有所不同，以保证所有中小学学生都有经济上的保障。
国外怎么做
义务是文明的标志和现代教育的基础。它萌芽于欧洲宗教改革运动，当时一些新教国家为了推广宗教教育，提倡广设教育。1763年，普鲁士颁布强迫教育法令，规定5—14岁儿童必须接受义务教育，这是义务教育的正式开端。
但真正意义的世界范围的义务教育是伴随各发达国家化进程而逐步确立和发展起来的。在19世纪下半期，各主要资本主义国家，相继颁布了普及义务教育的法令，在全国确立和推行义务教育制度。如德国1872年，美国1852年，英国1870年，日本1886年，法国1881年等。
在实施义务教育的过程中，各国逐步达成共识，确立了义务教育的一些共同原则：强制性（义务性）、公共性、免费性、中立性、普及性、平等性等。
80年代以来义务教育改革的新动向：
1.出现了允许选择学校教育的倾向。到了80年代，国际、形势发生了根本性的变化，传统的义务教育由于其质量的低下而无法满足各方面的需求，选择学校已成为发达国家基础教育改革的一个热点。
从目前西方国家教育改革的实践来看，教育选择主要有两种形式。一种是允许人们在不同的公立学校之间进行选择，以改变长期以来学生及其家长在教育方面始终处于被动接受地位的不利状况，赋予他们主动选择的权利。如英国的“开放入学”新政策。另一种是在公私立学校之间进行选择的做法，如美国一些州在改革中采取了为学生家庭发放教育证券的方式，允许他们自由选择学校，选择学校的不足额由家长自行支付。英国在几年前就实施了“公助学额计划”，对选择私立学校就读的学生予以补助。
2.出现了公立学校私有化的趋势。
受80年代以来风行全球的私有化浪潮的影响，人们注意到一些私有公司较之国有效率更高、效益更好，而且原属公共部门的某些领域如医疗、卫生、住房等的私有化也获得了相当的成功。基于上述原因，人们也认为教育部门——学校也可以私有化。
发达国家私有化的形式主要有两种：一是公立学校由私营公司承包经营。二是对公立学校进行改革，但仍保持其的性质和地位。如美国的“特许学校”，允许个人开办和管校；它可以是新建的，也可以由现存的学校改变而成；它有的保障，它可以雇佣员工和拥有财产。但特许学校的公立性质和地位保持不变：它不属于任何宗教派别，也不收费，经费仍来源于政府按学生人数发给的资金。
3.免费性原则受到了挑战。
首先是对义务教育性质的界定上。从公共经济学的观点看，一项物品或服务是由政府出资还是由个人出资，是由该物品或服务的属性决定的：如果是纯公共产品，应由政府出资；是纯私人产品，则应由个人出资；介于二者之间的准公共产品，则应由政府和个人共同出资。传统上人为义务教育是产品，由于公共产品的私人提供量普遍不足，政府就必须插手公共产品的提供。但有人认为实行义务教育既有利于国家的稳定和发展，也有助于个人日后的发展，因而应属准公共产品，按公共经济学的观点，义务教育这一准公共产品应由政府和个人共同出资，收费是有道理的。
其次从发达国家教育改革的实践看，“选择学校运动”、“教育证券计划”、“公立学校和私有化运动”都对免费原则，至少是全部免费原则提出了挑战。如美国前总统布什提出的“教育证券计划”，政府将教育费用以证券的形式发给家长，家长可以带着孩子选择学校，证券不能兑换成钱，不足部分由自己补充。
但是，上述理论和改革实践的影响仅是小范围的、局部的，还远未被多数人所认同。
4.管理体制由封闭走向开放。
80年代以来在风行的教改浪潮中，人们日益认识到这种封闭的、官僚化的体制对义务教育质量的影响，因而开放性就成为许多发达国家义务教育改革的一个重要特征。表现为：扩大学校的管理自主权。学校向家长开放，变家长无法选择及参与学校为有权选择与参与。学校向社会开放，吸引社会各界参与。美国教育部提出，所有的成人集体，包括企业、公司、机关、、大学、社团、俱乐部、老年公民联合会、居民联合会等，都应该而且能够为改善儿童的教育作出贡献。于是，出现了企事业办学校的新现象。而且所有的公立学校都建立了由当地企业、社团和地方政府代表所组成的理事会，直接参与学校管理和大政方针的制订。在英国，社会各界代表除了通过学校董事会，直接参加各地议会的教育辩论来参与学校和地方教育工作外，还出现了一种新的办学形式，即社区学校。
向外国学什么
经过100多年的实践，各国基本上形成了一套比较完备的义务教育制度，并积累了一些宝贵的经验。结合我国的具体国情及义务教育存在的现实矛盾，我们认为，有如下几个方面很值得借鉴：
1.把普及义务教育作为一项重要国策
在经过100多年的发展与实践后，各国都充分认识到，普及义务教育是提高全民素质，顺利推进经济、政治和社会改革的首要前提，因而，各国几乎都把普及义务教育作为国家发展的重要国策。
2.重视教育立法，为实施普及义务教育提供法律上的保障
普及义务教育的实施，需要国家重视，并有强有力的措施，才能得到保证。经验证明，通过立法程序把国家关于普及义务教育的方针政策、制度措施等，用法律形式固定下来，使之为整个社会所遵循并坚持保证实施，是最有力的措施之一。
3.免费教育是实施普及义务教育的重要支柱
从义务教育的看，义务教育和免费教育最初并不是统一的，但随着社会的发展，免费教育就逐渐成为义务教育的一项重要原则和一根重要支柱，并且免费的范围有不断扩大的趋势。
4.筹措所需教育经费是实施普及义务教育的经济保证
兴办教育事业需要各种人和物的资源，这些都需要经费作保证。特别是普及义务教育，就目前看来，普遍还是以免费教育为其基本原则的，这就更需要大量的经费。因此，要真正实施义务教育，必须有必要的经费作保证。
从各国的经验看，凡普及义务教育有成效的国家，都重视教育投资，不断增加教育经费在国民生产总值和国家财政预算中的比例，并优先保证义务教育。二战以后，许多国家在学校教育经费的使用上，都是以义务教育为重点，一般在50—60％左右。就教育经费的分担来看，公共教育经费的分担情况由于各国体制不同而有所不同，有的国家以中央负担为主，有的国家以地方负担为主，分担的比率也不尽相同，但有一点是相同的，即经费的来源是有保证的。
5.培训合格的教师是保证义务教育成功的关键
从各国普及义务教育的历史经验来看，培养一支量够质高的教师队伍是保证义务教育成功的关键。如特别重视教师的在职进修，提高教师的教育教学水平；提高教师的社会地位和待遇，以吸收优秀人才、保证教师数量和质量。
