创新管理模式推进低保家庭子女义务教育的发展──长沙市岳麓区保障低保家庭子女义务教育成功经验的调研

摘　要：子女义务对一个家庭来说意义重大，对低保家庭来说更是如此。它对低保家庭能否脱贫、能否提高其总体素质有重大影响，尤其对防止贫困的“代际转移”具有至关重要的作用。笔者针对低保家庭的子女义务教育问题，对长沙市芙蓉等五个区的442户低保家庭进行了调查。调查发现，低保家庭的子女义务教育存在严重问题，并直接影响到家庭的持续。同时，调查中，我们发现，岳麓区政府采取了较为适合低保家庭的管理政策，收到了较好的效果.本文拟对其成功经验进行分析和思考，提出我们对政府保障低保家庭子女义务教育方法的思考。

关键字：低保家庭；子女义务教育；岳麓经验

诺贝尔奖得主阿玛蒂亚·森在《作为能力剥夺的贫困》中指出，教育作为一种基本能力，其被剥夺与否是衡量社会是否提供给底层一条改变命运的通道以及政府的公共政策是否得当的核心因素所在。城市是社会发展的桥头堡，城市中大量低保家庭的子女义务教育状况是改变其家庭命运的重要因素。笔者针对低保家庭的子女义务教育问题，对长沙市芙蓉、天心等五个区的442户低保家庭进行了调查。结果发现，除岳麓外，各个区中低保家庭的子女义务教育状况均出现了较为严重的问题。在对岳麓区保障低保家庭子女义务教育的成功经验进行了充分调研和分析后，我们撰写出本文，拟对低保家庭的子女义务教育提出和建议，避免形成贫困的“代际转移”。

一、长沙市区低保家庭子女义务教育的现状与问题

本次调查选取长沙市芙蓉区、雨花区、天心区、岳麓区、开福区的442户低保家庭作为调查对象，针对其子女的教育情况进行了深入的调查。其教育现状如下。

（一）子女义务教育的物质基础薄弱化

具体表现为三方面：教育经费支出方式中借贷现象突出、家庭对教育的再投资能力差和教育的相关消费缺失。

首先，从教育经费的来源来看，在调查的442户低保家庭中，高达36.2%的低保家庭需向亲友筹借教育经费；3.6%和2.3%的低保家庭则依靠国家助学金和贷款维持教育项目支出。而抽调普通家庭的结果显示，近100%的家庭由其家庭收入及储蓄作为支出源。

其次，从教育支出占总支出的比例来看，由于收入的巨大差距，低保家庭与普通家庭子女义务教育方面的支出比例占家庭总支出的比例存在巨大差距。具体对比如下表：

表一 低保家庭与普通家庭教育支出占家庭总开支比例的对比

从表中我们不难总结，在教育支出方面，由于长沙市区44.8%的低保家庭在总支出中抽取至少50%用于子女教育，这就对他们的生活构成了巨大的挑战，形成了巨大的负担，进一步又影响到子女教育的再投资能力。

再次，从低保家庭子女的课外消费方面来看，低保家庭子女义务教育方面的相关消费较少。以低保家庭子女在校内的消费为例，突出体现在餐饮和学习用品两方面消费的缺乏。我们就低保子女在校内午餐选择价位进行了调查：32.2%的家庭选择价位在两元以下；54.5%的家庭选择价位在两元至四元之间。而对普通家庭子女的调查结果显示，81.2%的选择的价位在四元以上。在学习用品等方面,普通家庭子女90%以上拥有词典、随身听等，而低保家庭子女只有不到10%(其中一部分还是由亲属提供)。低保家庭子女的课外消费的缺乏可能会影响其子女在校园的心理健康问题，造成一定的心理阴影。

（二）子女义务教育的期望效应低下化

具体表现为一组矛盾：教育期望较高，而实际教育程度低。

笔者从低保家庭对子女的期望学历和实际接受的教育两方面进行了调查统计。整体来看，低保家庭对子女的期望学历是比较高的，50%以上期望子女大学毕业取得学士学历，38.7%期望子女能够研究生毕业取得硕士以上学历，要求高中以下学历的家庭比例不到10%；而实际情况却令人担忧，低保家庭子女学历一般都比较低，初、高中学历在低保家庭中占多数。低保家庭中子女辍学现象较普通家庭发生频率更高。调查结果显示36.6%的低保家庭会由于家庭收入低而导致子女辍学，更有56.1%的低保家庭子女为了减轻家庭负担会选择放弃教育。

（三）子女义务教育的职业期望稳定化

具体表现为在子女义务教育的目标选择上，低保家庭对子女未来职业的期望呈稳定化的特征。

普通家庭对子女未来职业的首要定位是社会地位高、伴随风险性较大的高收入。他们将高层管理人员作为职业的首选，其次才是公务员、教师等职业。而调查显示，低保家庭对子女未来职业的定位是收入稳定、工作轻松，对收入没有更高追求，对风险特别担忧。调查中，45.7%的低保家庭将公务员作为子女未来职业的首选，其后的是医生（23.9%）、教师（19.7%）。由于在子女义务教育的目标选择上，低保家庭对子女未来职业的期望呈稳定化的特征，很可能导致他们未来对稳定职业的竞争压力增加，或在竞争中思想转换能力缺乏。

二、长沙市岳麓区保障低保家庭子女义务教育的成功经验

在调查中，我们对长沙市各个区低保家庭子女义务教育的状况进行了分析，发现岳麓区在子女教育的上述三方面取得了明显的效果，在低保家庭子女教育的保障上成绩斐然。在总结经验的基础上，我们对他们的成功经验进行了总结。

（一）长沙市岳麓区的基本状况

岳麓区位于长沙市区西部，现辖岳麓、桔子洲等9个街道办事处及天顶乡、养鹿试验场，望城坡（梅溪湖）开发区管委会，共计67个居委会，34个村委会。年末常住人口37 6124人，非农业户口75059人，城镇低保居民约11 000人。

（二）长沙市岳麓区保障低保家庭子女义务教育的有利因素和不利因素

1.有利因素

一方面，长沙市岳麓区有较为丰沛的教育资源。在岳麓区内，形成了以中南大学、湖南大学、湖南师范大学为代表的“环岳麓大学区”，对于区内人员的教育意识和教育资源利用具有天然的优势。另外一方面，区内国有失业人员相对较少(占总低保人数的35%~40%)，教育水平相对较高，在政策信息的通达性上占有区位优势。

2.不利因素

长沙市岳麓区同比河东各个区在财政上受到了严重的制约。岳麓区低保家庭的保障资金在长沙市各个区中排在最后一位（仅为68元/人·月，家庭平均保障金约为239.36元），使低保家庭在资金支出上受到了很大的限制。

（三）长沙市岳麓区的低保家庭子女义务教育的管理特色

1.政府行政理念的转变

岳麓区在理念上将政府的公共财政职能定义为“履行政府公共服务职能的根本。”政府提出，“教育必须同城市一起增长，必须逐步实现免费义务教育，健全基础教育、社会教育、高等教育等教育相融合的终身教育体系”。在教育资金的下拨上，政府结合行政理念的转变，将财政的重点从基础设施的建设转移到基本教育建设上来。这样，就把政府行政的目的从“外在硬件”转移到了“内在软件”，将“形象工程”转化为了”民生工程”，取得很大的社会效益。

2.政府行政思想的超前

新以来，我国采取的基本体制是义务。但是由于受教育者人数众多的原因，我国还没有实行免费教育。但从教育的方向来看，免费教育势必将成为今后我国教育的一个趋势。目前，国家只实行了对低保家庭杂费的免除，对于书本费则实行中央财政的免费教科书计划。岳麓区率先实行了超前政府行政思想，具体表现有如下的方面：率先实现“一费制”全免入学政策，对义务教育阶段的居民子女和城市低保家庭子女实现了全免费；形成社会“一帮一，一扶一”的对子，对低保家庭进行资助；实行每天3元钱的政府员工教育资助行动，资助低保家庭的教育支出。这些卓有成效的政府行政思想，实际上是政府在理念转变过程中行政思想的和升华。

3.政府行政原则的延续

岳麓区政府坚持“终身学习型”政府发展策略。从2003年起，岳麓区在教育的投资上，一直保持着高位增长的态势，取得的效果也相当明显。2003年，政府出资20万元，启动了针对低保家庭的“免除教育杂费”计划；2005年下半年，政府推行了“两免一补”的政策，进一步缓解低保家庭的教育压力；2006年，斥资400万元在全省率先推行了“一费制”全免政策，使7600多户家庭受益。

4.政府行政环节的

岳麓区政府在政府教育环节中采取了较为科学的实证管理方法。他们的行政环节主要以民生思想作为一个根本的出发点，提出“市场抓效率，政府抓公平”的教育发展思路。以近期的工作安排“一费制”全免改革为例，政府首先进行了全区的摸底，提出了“农村居民子女义务教育全免，进城务工家庭部分免费，城市低保家庭全免”的安排。在这样的一个基础之上，岳麓区政府进而成立了以财政局为主体的监管部门，监督资金利用。

5.政府行政方法的独特

教育的公平性一直是政府很难解决的一个问题，在实践中解决它的意义性也很大。针对这样一种情况，岳麓区政府利用辖区内的各种资源发展教育，并逐步形成了资源向教育和下一代倾斜的趋势。行政方法的独特点主要体现在以下三方面。

A.行政力量的配备。一方面，把大量优秀的毕业生分配到农村和城市贫困地区，加强农村和城市贫困地区的教育质量。另一方面，教师评职称时必须在农村或城市贫困地区进行相应的锻炼。还有，实行教育队伍中优秀的中层干部到农村或城市贫困地区挂的方法。

B.市场力量的加强。为了保证教育的公平性，岳麓区政府在辖区内实行教师5年内不得调动的政策，以防止优秀教师的外流。

C.大学的力量。依托特殊的位置，岳麓区政府依靠大学城来发展教育。在中南大学、湖南师范大学等大学的支持下，岳麓区的教育资源得到了更为有效的整合。

6.政府行政宣传的有效

岳麓区政府利用自我优势加强教育方面的宣传，从学校和贫困家庭两方面进行工作，保证了宣传的通达性。学校师资方面，政府积极利用对“扶贫帮困”的政策优惠来平衡师资力量，对在教育资源不足地区工作的教师进行政策上的鼓励。在贫困家庭方面，政府加大了宣传的力度，针对贫困家庭群体化的特点，利用贫困家庭本身宣传来达到目的，收到了很好的效果。

三、在岳麓区保障低保家庭子女义务教育成功经验基础上的进一步建议

针对低保家庭子女义务教育方面存在的问题，笔者就自身所学知识结合长沙本地实情提出了以下几点建议。

（一）进一步落实低保家庭子女在义务教育阶段的学杂费减免的教育救助制度

根据民政部颁布的《城市居民最低生活保障条例》规定：不同地区根据本地情况在子女义务教育方面给予一定的补助。因此各地的教育部门和民政部门在这方面都制定了相关的政策规定，对低保家庭子女的教育经费有相关减免措施。长沙市对此制定了专门的教育救助条款，对不同教育阶段的给予不同方式的救助。对在义务教育阶段的低保家庭子女给予减免学杂费的规定，对在继续接受高等教育的采取助学金给予救助。这些政策的制定在一定程度上解决了部分贫困的低保家庭子女义务教育经费问题，但笔者在调查的过程中同时也发现了教育救助制度在实施过程中有一些不尽人意之处。减小对申请教育救助的瓶颈，对确实困难的家庭子女要保证救助到位，同时要防止政策漏洞，使不该享受救助的家庭子女钻空子，造成资源分配的不合理。

（二）从社会福利金中抽取一定比例设立低保家庭子女义务教育专项基金

从目前岳麓政府的基本政策来看，部分帮困资金来自政府人员，资金吸取没有形成绝对的制度化和规范化，也容易造成政府人员的非自愿倾向。因此，笔者认为，应当采用社会福利资金的形式来确保低保家庭的子女义务教育。社会福利金主要来源于出售社会福利彩票所得及社会、人士捐助的资金。目前这些资金主要用于养老院和孤儿院。笔者认为，可以从这部分资金中抽取部分作为低保家庭子女的教育专项基金，为低保家庭子女义务教育服务。

（三）进一步结合地区优势，联合高校推行“爱心家教”帮扶模式

在笔者调查过程中，笔者了解到作为省会的长沙市因为高校较多，各高校均有勤工助学机构，部分社区利用这一优势，与中南大学、湖南师范大学、中南林学院等高校勤工助学机构联合推出了“爱心家教”等针对低保等贫困家庭子女义务教育的帮扶措施：由高校指派在校大学生到社区联系好的贫困家庭对其子女进行辅导，帮助低保家庭克服了因请不起家教而与普通家庭子女在学习上拉开差距。在调查过程中，低保家庭对这一举措相当赞赏，并对相关部分表示了感谢。但是这一措施目前只是在小范围内实行。笔者认为，高校作为一优势资源应该合理利用，为社会服务，政府应当通过政策积极引导“爱心家教”这类对高校和社会互利双赢的社会组织。

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[1]孙光德，董克用，社会保障概论[M],中国人民大学出版社

[2]刘钧，社会保障理论与实务[M]，清华大学出版社

[3]孙霄兵，孟庆瑜，教育的公平与利益[M]，华东师范大学出版社

[4]陈中原，中国教育平等初探[M]，广东教育出版社

[5]哈耶克，自由秩序原理[M]，三联书店出版社