地方高校国家助学贷款制度问题及对策探讨
来源：岁月联盟
时间：2010-08-16
【关键词】助学贷款 原因 解决措施
一、引言
“百年大计，教育为本。”我国从建国初到80年代，高等教育投资几乎全部来自政府。随着我国高等教育规模的不断扩大，教育成本的上升，教育拨款已远远不能满足发展高等教育的需要，这样的现实背景迫使管理层和高教系统开始重视政府拨款以外的融资渠道，于是国家助学贷款应运而生。从1999年人民银行、教育部、财政部等部门共同出台国家助学贷款制度以来，至今不到九年的时间里，该政策就六易其稿，且实施效果也不尽如人意。
从全国一千五百多所高校范围看，部属高校、大校、名校比较容易获得贷款，数额也大，而广大地方高校，获得贷款的难度大、数额也少，此类高校中至今还有不少“盲点”未扫除。东华理工大学就是其中之一。东华理工大学（原华东地质学院）位于著名的“才子之乡”——江西省抚州市，目前在校生26000余人。1999年军工院校管理体制改革后，东华理工大学由国防科工委管理调整为以江西省人民政府管理为主，实行江西省人民政府与国防科工委共建的管理体制，并于2001年签署了省部（委）共建东华理工大学协议。东华理工大学助学贷款工作从2002年起步，经办银行是建设银行，由于是刚起步，贷款规模小，当年只发放助学贷款88.67万元，贷款学生273人。由于等待新机制国家助学贷款政策的出台，2004年的助学贷款工作暂停下来。2005年4月江西省启动新机制国家助学贷款工作，东华理工由校主要领导牵头召集计财处，学工处等部门于2005年4月9日与抚州市工商银行签订助学贷款业务协议。但由于省工商行方面的原因，东华理工很大一部分学生的申请，银行没有审批，在已审批的签了合同的590人中第一批只发放了162人，金额共计92.8万元，大部分学生的贷款没有发放，时间长达一年之久。于是校领导与抚州市建行领导紧急磋商，商讨助学贷款事宜，经双方协商，于06年6月15日重新签订助学贷款协议，由该行作为学校的助学贷款经办银行。截止2008年4月东华理工大学助学贷款获银行审批学生人数为921人，银行审批合同金额为820.509万元。从上述的资料，我们不难看出作为一所地方高校开展助学贷款工作有一定的难度。
二、我国地方高校助学贷款发展缓慢的原因分析
1、我国个人征信体系尚未完善
国家助学贷款的核心问题是如何确立学生信用，对不守信者的严厉惩罚与建立个人信用征信体系。我国个人信用体系建设还不理想，主要表现为：第一是“信用档案”起步迟缓，还不足以支撑国家助学贷款的发展。第二是社会个人征信体系发展很不平衡且不具权威性。大部分地区尚未真正起步，而且由于缺乏国家性的统一规划，其权威性也不够强硬。第三是技术落后，分散于地方、银行、学校、公安、税务等部门的个人信用资料，由于网络版本不统一和不兼容，各地方、部门、单位间的信用信息不能有效共享，“共同建立还贷约束机制”还任重道远。
在西方发达国家，依托高度发达的信息网络系统，个人信用征询系统十分完备。建立在反洗钱基础上的严格的现金管理制度，使任何一个毕业生在就业以后，不论在哪个单位工作，其工薪收入都必须通过转账记入其个人信用卡账户；而银行个人信用卡开户又必须以其个人终生唯一的社会保障号码为依据。这样，学生毕业以后，不管其工作流动性有多大，银行均可通过遍布全国的信息网络系统及时掌握借款人的行踪，从而有效控制贷款风险。在我国，个人信用征询系统才刚刚起步，建立全国联网的个人信用征询系统还有一个漫长的过程。缺乏完备的个人信用征询系统的支持，控制助学贷款风险就比较困难。因此，助学贷款如果主要依托学校，面对学生个人发放，则贷款机构很难像西方发达国家那样及时掌握借款学生的行踪，按时收取贷款本息，控制贷款风险。
2、我国助学贷款制度存在缺陷
我国助学贷款制度存在缺陷首先表现在助学贷款的目标与其操作之间不一致。实施助学贷款的目标是帮助家境困难的学生顺利完成学业，保护人人都有受教育的权利，维护高校和社会的和谐稳定。助学贷款是一项带有很强政策性目的的贷款。同时它又被定性为一项商业性贷款，委托商业银行操作，将风险交由商业银行承担。因此不可避免地出现委托人（政府）的政策性目标与代理人（商业银行）商业性操作之间的难以一致的矛盾。
其次，助学贷款财政贴息政策不合理。按有关规定，各地方所属高校的国家助学贷款贴息的比例由地方财政状况决定，中央部委所属高校国家助学贷款发放规模由教育部按照国家财政贴息经费确定，即不发达的地区最需要国家助学贷款，而其贷款规模却因地方财力有限而受限制。
最后，助学贷款的额度偏低且方式单一，还款期限短且还款方式不灵活。教育部规定国家助学贷款的最高额度为高校学生一年的学费和生活费，而有些地区为减少银行贷款的风险，规定只贷学费且额度不超过5000元。同时，按教育部规定，要求学生所借贷款必须在毕业后6年内还清，这相对于发达国家的10—15年而言显得太短。
3、相关、法规不健全
任何经济活动都需要法律的支持和约束，助学信贷涉及到政府支持和信贷风险，其法律环境更为重要。但目前我国还没有出台专门的助学贷款法律，只是在《高等教育法》第五十五条论述了国家应设立贷学金，鼓励高等学校、事业组织、社会团体以及其他社会组织和个人设立各种形式的助学金等。尽管从1999年至今，政府相继颁发了《关于国家助学贷款规定的通知》、《关于助学贷款管理的若干意见》、《关于切实推进国家助学贷款工作有关问题的通知》、《关于进一步完善国家助学贷款工作的若干意见》等文件，但他们仅是处在行政规定的层次上，缺乏法律约束力和稳定性，并且对有关问题的规定并不全面、清晰。因此，为了使我国的助学贷款能更好地发挥其资助学生的主导作用，提高其资助效率，就要加快有关贷款的立法工作，用法律来规范贷款的发放管理与贷款的偿还。
4、银行与学校、学生之间认识上的分歧
国家助学贷款工作涉及银行、财政、教育等多个部门，但各个部门之间对国家助学贷款的认识上存在分歧，难以形成合力，导致助学贷款进展缓慢。金融机构认为，既然国家助学贷款属于商业性贷款，就必须以资金安全为首要考虑，应遵循信贷资金运动的基本，按“三性”原则进行管理；而学校及部分学生认为这是国家和政府科教兴国的一项重大措施，是带有政策性补贴的教育福利政策，从而使银行与学校、学生之间产生分歧。
三、发展我国地方高校助学贷款的根本途径
1、加快建立个人信用制度
美国正是由于其完善的个人信用制度才能使其消费信贷活动健康、良性的运作，在美国个人信用资料甚至可以作为商品来进行买卖。银行在开展消费信贷决策时，可向信用咨询公司购买这些信用资料，从而有效地降低了信贷资金的风险。我国地方高校要大力开展助学贷款，建立一个较为完善信用制度。 （1）建立个人信用体系的核心机构——个人信用信息公共咨询系统。它是不以赢利为目的的服务机构，以各银行(以会员制身份参与)为主，劳动人事、司法等其他部门为辅参与组建而成，能够调阅各商业银行及其信用局的电脑资料。其中个人记录应该包括个人信贷信息、个人教育状况、个人司法记录、个人就业的和现状等信息，出具的资信评级结论在各商业银行间通用，适用于一切个人信贷领域，并可以进行实时跟踪，随时调整个人信用等级。信用局是独立、公正、权威的资信评级中介机构，该机构是以赢利为目的的中介性，一般针对个人信贷信息，具有收集信息的灵活性。对于学生的信用情况应在学校贷款期间与信用局取得联系，将学生的身份证的全部内容（姓名、出生日期、家庭住址、身份证号码）送到信用中介机构，毕业生的工作单位应有义务将个人收入、资产状况建立档案输送到信用局及信息登记系统。实现信息的共享，中介机构可以查询单个商业银行的信息资料，也可以查询个人的信用情况，商业银行可以通过咨询系统或信用局查询个人的信用状况。
（2）尽快建立初步的个人信用系统和建立学生个人信用档案。在地区内健全后逐步实现系统内联网，并与教育部门的全国学籍管理网连接，收集学生助学贷款的违约信息，以学校为单位定期对外曝光逃贷者的姓名、身份证号码，同时将违约情况记录在案。当本地区信用系统进一步健全和完善后，尽快实现全国联网，并组织各商业银行收集助学贷款违约学生的名单，会同教育部在全国性的媒体上公布名单，进行全国性网上追贷。考虑到借款人违约存在多种因素，也为了维护这批国家后备精英的声誉，建议分两步走：第一步，首先对违约者，只在媒体上公布其身份证号码，暂不公布其姓名、工作单位以及欠款金额等详细情况，催其在限期内与贷款银行联系，如确实因原因无力还款，可按政策规定适当给予延期，但要制定切实可行的还款计划进行履约还款；第二步，在采取第一步不生效的情况下，如确定借款人属于恶意赖账，则将其姓名、单位、欠款金额等情况在媒体上详细公布，进行追缴。
2、完善国家助学贷款政策
（1）加强生源地助学贷款。生源地助学贷款具有明显的优势，首先在贷前认定方面，生源地助学贷款比较容易对学生家庭经济、信用情况作出准确判断。其次在贷中办理方面，在资质认可的前提下，学生（家长、监护人）可以持身份证、入学通知书等有效证件就在近信用社办理生源地助学贷款，比较简单。而且生源地助学贷款是以学生或其家庭的经济和信用状况，而不是以就读高校的属性作为是否给予贷款的主要依据，大部分学生比较容易获得此项贷款。最后在贷后管理方面，由于生源地助学贷款的学生家庭离信用社较近，联系比较方便，不易违约。
（2）拓宽国家助学贷款形式，采取灵活的还贷方式和适当延长还贷的期限。目前，国家助学贷款的发放和回收均由学校所在地商业银行负责，形式相对单一且规定必须在毕业后6年内还清。相比之下，外国的助学贷款管理机构既有公立贷款机构，也有商业银行，形式比较灵活多样。如在加拿大和澳大利亚，利用社会保障系统或税收系统回收贷款，其在回收贷款和降低管理成本方面都比商业银行更具有实效。同时，偿还期限也可由单一、过短的现状，向多种期限转变。国家助学贷款的还贷期限还可借鉴美国、德国做法，他们的还贷期限一般为15—20年，我国可以试着规定为10年左右。
（3）针对我国高校毕业生就业中因不同地区、不同学历层次而造成的“个人回报率”不均衡的现象，助学贷款率也应有所不同。国家还可制定各种优惠政策鼓励提前还贷，如实行优惠利率。对于某些特殊情况则可免除还贷，如借款人在还贷期间丧失劳动能力或死亡；毕业后薪金收入低于最低生活标准；以及支边、支穷、毕业后去部队服役等。通过这些措施，可相对增强学生的偿还能力，降低拖欠率，进而增强银行对贷款学生的信任度，使国家助学贷款工作形成良性循环。另外，针对高校内部贫困生资助体系不配套的问题，则可以采取更加合理的措施，使之达到内部的统一。例如，对优秀的贫因大学生不仅采用“贷”，而且给予“减、免、补、助”的办法，让其享受最优惠的待遇，而对于表现较差，不符合“贷”的条件的贫困大学生则主要采取勤工助学的形式给予资助。这样就使高校贫困生资助体系更加合理、配套。
（4）保证“弱势高校”的助学贷款能按时发放。目前绝大多数地方高校，尤其是高职院校都属于高校中的“弱势群体”。由于实力、地位、学生就业前景等方面的原因，已成为助学贷款业务的“高寒区”。另外，民办高校数量庞大，学生众多，也是社会主义教育的重要组成部分，条件成熟时，亦应纳入国家助学贷款的业务范围。
3、加快助学贷款立法工作
尽快制定和颁布《国家助学贷款法》，明确高校审查贷款、学生毕业后联络的责任；明确贷款担保人归还贷款的连带责任；明确学生就业单位协助银行收回贷款、督促欠贷人还款的责任；明确贷款银行催收、追讨欠款的权利；明确中央财政、省级财政、高校出资建立“国家助学贷款风险补偿资金”的责任，规定“国家助学贷款风险补偿资金“的使用、管理程序；明确各单位、各部门协助管理国家助学贷款的社会责任；明确借款人违约必须承担的后果。从而使国家助学贷款有法可依、有法必依、违法必究、执法必严，确保其健康。
4、加强银校全面合作
目前国家助学贷款还没有形成气候，在相应的制度还不完善、个人信用制度未建立的前提下开展商业性助学贷款，银行的积极性因素主要取决于与学校其它业务的往来中有没有实现“双赢”。银行的如果期望值过高，他们往往会要求合作学校的资金业务绝大部分、甚至全部纳入合作银行，而校方往往不能做到。
要解决这个问题必须从银行和学校两方面着手：一方面，银行应加强对助学贷款工作的认识，应该把贫困学生助学贷款工作列入长远规划。随着入世后外国银行的介入，我国个人信用制度的建立，加之高等教育市场本身生机、潜力和贫困学生助学贷款制度的完善，可以预见，银行将是未来高校助学贷款工作最大的、长远的受益者；另一方面，教育的发展对资金的需求很大，仅靠政府财政拨款是远远不够的，我们必须促进投资主体多元化发展拓宽资金来源渠道，其中通过银行融通，集中社会闲散资金，无疑是最有效的融资途径。学校必须意识到的是，在自己一方得到利益的同时，也必须让银行一方获利，否则合作难以持续。这种利益的表现形式不应局限于金钱货币，学校也可以向银行提供技术等无形资产，
总之，要使助学贷款业务顺利开展，高等院校和银行等金融机构必须通力合作。银行要尽力提供给学校所需的助学贷款资金；高等学校要配合银行作好国家助学贷款管理工作，建立风险防范机制。
5、建立助学贷款风险分散和补偿机制
（1）建立公益性的助学贷款担保机制。在我国目前个人信用制度尚未建立的情况下，当务之急是尽快建立公益性的助学贷款担保机制。建立担保基金等方式对助学贷款进行担保，担保基金由财政、教育、银行等部门发起成立，通过多种形式向企、事业单位和公民个人募集，也可通过发行教育彩票募集一部分资金。担保基金为纯公益性基金，其收益不分配。
（2）建立助学贷款风险准备金。目前，上海市、重庆市、浙江省等省市已经建立了助学贷款风险准备金。资金来源渠道是：从学校学费收入中提取1%~2%；从财政贴息资金中划出一定的比例：从银行发放的助学贷款中提取一定的比例作为风险准备金，以补偿经办银行的贷款风险，既可增强经办银行放款的积极性和信心，又可强化学校的责任。在2004年8月底，国家出台的《关于进一步完善国家助学贷款工作的若干意见》中规定按隶属关系，由财政和普通高校按贷款当年发生额的一定比例建立国家助学贷款风险补偿专项资金，给予经办银行适当补偿。
（3）建立助学贷款保险制度，让保险公司来承保助学贷款部分风险，既保证了银行信贷资金的如期回笼，又使保险公司开辟了新的保源。
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[1] 马经：助学贷款国际比较与实践[M].中国金融出版社，2003.
[2] 钟楚男：个人信用征信制度[M].中国金融出版社，2002.
[3] 方一鸣：国家助学贷款中的问题及对策分析[J].无锡商业职业技术学院学报，2006（10）.
[4] 杨健生：美国高校助学贷款立法及制度建设[J].中国职业技术教育，2006（10）.
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