土地制度中的公平与效率

   新的《土地承包法》强调了土地使用权的家庭承包性、稳定性、排他性和自主性，有助于农民维护所承包土地的各项权益。但是，从效率的角度，特别是从促进要素的充分流动性和自由组合性的角度，这部似乎缺乏前瞻性

　　前不久由全国人大通过的《农村土地承包法》（以下称土地法）的最大特点，是从法律上承认1978年来，特别是1984年正式解散人民公社以来，农村土地使用的现状，强调了土地使用权的家庭承包性、稳定性、排他性和自主性，因而有助于农民维护所承包土地的各项权益。在这一点上，新的土地法是有积极意义的。但是，从效率的角度，特别是从促进要素的充分流动性和自由组合性的角度，这部法律似乎缺乏前瞻性。
　　农村土地制度和世界上绝大部分实行土地农户所有的国家有较大的区别。正如新的土地法所规定的，中国仍然坚持农村土地的集体所有制。所有的先进国家没有一个采用中国的这种独特的土地制度的。这种土地制度会在中国与世界接轨和向真正的市场过渡的过


程中，逐渐显示其局限性，不利于城市化和化的进程。中国即将发生的深刻而全面的城乡变迁，对这种主要基于公平的原则，而不是效率的原则的土地制度，将是一场严峻的考验。
　　首先，这部法律力图体现“三公”原则，即公开、公平、公正。但是由于中国实行的是社区所有的土地集体所有制和只限于本社区成员的土地承包制，因此，“三公”原则事实上是局限于社区内的“三公”，对消除社区之间的不公、不平帮助有限。例如，中国有人少地多的农村社区，也有大量的人多地少的社区。所以，在人均土地面积方面本身就十分的不公和不平。这20年来，随着非农就业机会的大量涌现和非均匀分布，既有剩余劳动力大量涌现、人满为患的社区，也有当地农民几乎都已务工、务商的社区。所以，社区之间的收入也往往相差很大。在土地农户所有的制度下，农民在社区之间的迁移与社区当局无关。只要有人愿意出售或出租其土地，同时有人愿意购入或承租，不管此人是否属于该社区，他及他的家属便可堂而皇之地迁入该社区，堂而皇之地使用购入或承租的土地。但是在中国目前的土地法和土地制度下，地少人多地区的农民并不能随便移往地多人少的地区承包土地。例如，根据第15条规定，“家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户”。这种对农民在本社区之外承包土地的限制，事实上是对他们迁居的限制，当然不利于劳动的流转，不利于全国性农村劳动力市场的发育和成熟。
　　其次，新土地法在强调“三公”的同时，未对效率作全面的考虑。从以上的分析看出，这部法律仍然隐含对农村劳动力在社区之间的流转的限制，以及对土地向非社区成员流转的限制。这些非经济的限制，和市场经济所要求的要素充分流动和自由结合的原则显然有较大的距离。加入世贸组织后，中国面临许多紧迫的任务，包括根据比较优势迅速重组农业的生产结构，以及通过加快城市化的进程，创造就业和降低现代化的成本。如何允许资金和劳动能和土地这一要素充分自由地结合，以提高经济效率，是中国面临的紧迫任务。新土地法某些规定显然不利于这一紧迫任务的完成。首先，新土地法对促进要素的流动虽有考虑，但过于保守。中国面临城市化的高潮和经济体制的彻底市场化的紧迫任务。从前者来说，10年到20年内，农民离乡又离土，迁往各类城镇和城市将形成高潮。从理论上来讲，留在农村的农民将能逐渐增加他们的人均耕地面积。土地法应该预留空间，鼓励土地向种地能手集中。在土地农户所有的制度下，土地会向愿意出价或付租最高的人集中。这是因为在市场经济下，出价或付租最高的人显然是能最有效利用土地的人，不然他出不起这笔钱。目前的这部法律，对此并无前瞻性的安排。对承包权的资格规定基于集体组织的成员身份，而不是使用土地的效率；其次，这部法律并没有积极鼓励农民顺应城市化的潮流，彻底切断与土地藕断丝连的关系，反而鼓励农民通过迁入小城镇维持对土地的控制，成为城乡间的两栖居民，这种规定既不利于城市化水平的提高，又不利于农业专业化水平的提高。
　　城市化是实现化的最的途径。因为城市化使一切非农人口和得以在相对狭小的空间之内集中起来，得以分摊、分享各种包括、通讯、供电、供水、、医疗、环保、信息等基础设施。由于这些基础设施的投资成本为相对密集的人口所分摊，才使这些设施所需的庞大投资成本的筹措和施工成为可能。同时，由于这些设施的普及和人均成本的大大下降，大量人口才能因迅速获得这些设施提供的各种现代化的便利而大大提高知识水平、公民素质和生产能力。大量人口在空间的密集分布，又使劳动分工和专业化成为可能，使科技发明层出不穷，提供经济增长的内在动力。人口在空间的密集又使服务业的获得广阔的市场，并成为创造就业机会和充分吸收剩余劳动力的最终的出路。不难想象，如果没有城市化，实现现代化的成本将变得极其高昂，剩余劳动力的吸收也将变得困难重重，因而大大推迟现代化的进程。所以，有前瞻性的土地法应该有利于城市化的推进，并使这一过程变得不可逆转。
　　在相对狭小的空间内引进大量的人口，以分摊基础设施的庞大成本，并为各行各业的成长提供就近的、现成的和广阔的市场，使它们的平均生产成本进一步下降，此乃城市化的真谛，也就是所谓的城市的集聚效应。所以只要一个城市的集聚效应没有穷尽，城市就仍然存在内在的扩大冲动。在市场导向的经济中，就会允许这样的城市尽量膨胀扩大。这样做，才符合经济，才能使城市化的内在的经济动因得到充分的发挥。环顾先进国家现代化的途径，城市化无不成为它们大大降低现代化成本的主要手段。的土地法实际在上鼓励小城镇的发展，这是对城市化真谛的极大的误解。和根本限制农民进城的旧政策相比，新的土地法虽然有了进步，仍然显得十分保守。限制农民流动和进城的旧政策在1950到1980年期间造成了城乡隔离的两元制度，严重阻碍了中国的城市化和现代化。新的土地法片面引导农民进入小城镇，同样将扭曲中国城市体系的正常发育，降低中国在城市化过程中降低现代化成本的能力，从而提高中国现代化的成本。
　　关于公平与效率何者更为重要的讨论不是本文的主要任务。但是笔者想着重指出，效率和公平相比，永远是第一性的。中国自古以来“不患寡，只患不均”的思想，既没有带来公平，又无助于生产力的提高，实在是要不得的糊涂思想。现在大家都接受生产力是第一位的，生产关系（包括土地法?的设计要首先有利于生产力的提高，也就是效率的提高。只有在生产力不断提高的前提下，才能兼顾公平的原则。如果我们接受这样的原则，那么，我们不能不说新的土地法忽视了对效率的考虑，所要保护的公平又带有社区的局限性。