政府预算管理中的“寻租”活动分析
来源：岁月联盟
时间：2010-06-25
一、预算管理“租金”含义的界定
通常意义上，政府预算反映了一定时期内政府活动的范围和方向。将预算管理这种政府配置公共资源与实现宏观调控的重要工具，与国内学界往往视同于“腐败”的寻租活动联系起来，似乎是有些难以接受的。其实，腐败与寻租之间存在着诸多区别（张军，2001），我们对政府预算管理寻租行为的分析，也主要就其中合法性的寻租活动加以考察。
租金，作为一个重要的经济学范畴，最初是专指地租而言的。近代以来，其概念不断拓宽，往往泛指各种生产要素的租金，即支付给资源所有者的款项中超过在其他可选择用途中所能得到的最大款项的那部分收入，也就是超过机会成本的收入。寻租经济学中，租金进一步被用来表示由于政府的行政干预导致垄断而形成的超额利润或价差收入。
就预算过程中的寻租活动而言，其租金的表现形式则显得相对隐蔽与复杂。由于预算资金使用者提供公共物品的成本与收益衡量具有相对模糊性，各利益集团的自身利益往往与公共利益相互叠加而难以区分。按照传统财政学的分析范式，或许难以准确揭示预算活动中的租金价值。然而，在具体实践和常识层面上，预算管理中的寻租活动确实存在。正如公共选择理论所指出的，来自政府预算的资金流量是一笔被搜寻的奖金，能够从中获益并决定这项资金流量分配的人明白这个事实，因而展开寻租活动（注：在20世纪30年代大萧条时期的美国，大的州利用其在国会中的数量优势获得联邦救济的份额要比国会愿意给予他们的份额大得多。方福前：《公共选择理论——政治的经济学》，人民大学出版社2000年版，第132页。）（方福前，2000）。就预算管理现实而言，每一资金使用者实现自身效用最大化（体现为预算规模最大化）的途径有两个：一是，在上年预算基础上，尽可能扩大本年增幅；二是，在因不可预见因素而可能出现预算追加的情况下，尽可能获取更多补充拨款。
根据渐进主义预算理论，由于各类支出增长幅度的标准差较小，各资金使用者的支出增幅的差异并不很大。其原因或许在于，虽然任何一个资金使用者都在努力证明本部门比其他部门更重要，理应获得更多的增量预算资金，但由于公共物品满足社会共同需要的特性，往往没有此优彼劣的评价标准，从而导致了在各类公共支出的重要性之间进行取舍是相当困难的。在支出增幅难以大幅度增长的情况下，因特殊因素而产生的补充预算拨款，对于各资金需求者的重要性就更加不容忽视了。
因此，预算管理中的租金主要来源于两个方面：一是预算资金增幅；二是额外的补充预算追加。如果预算资金超过相应公共物品或服务的必要成本，超额预算资金配给部分就构成了预算资源分配中的“租金价值”。各资金使用者寻求更多超额预算资金配给的活动以及政府部门预算资源分配中的自由裁量权，也就相应形成了预算管理过程中的“寻租”与“设租”活动。
二、预算管理寻租活动的运行机制
对于预算管理过程中寻租活动的运行机制，可以从3个层面加以考察：一是预算资源的市场交易环境；二是寻租者的互动竞争影响；三是双向信息不对称所可能引致的“设租”行为。
（一）预算资源分配的市场交易环境
政府预算作为一种资金供求双方之间的交易过程，是在一个内部市场（Internal Market）结构中进行的。在内部市场中，预算资金使用者在提供公共物品或服务的同时，作为交换，获得了相应的预算资金。
在内部市场结构中，由于预算资金在供给和需求上都难以完全具备竞争性市场所要求的条件，供求双方都处于相对垄断的地位。在预算过程中，政府往往需要依赖某一特定的资金使用者提供既定的公共物品与服务，而这些机构除了预算资金之外，也往往没有可供替代的其他资金供给来源。如果从经济学的视角加以界定的话，这种资金供求双方之间的关系，具有比较典型的“双边垄断”市场结构的特点。鉴于竞争性资金供给者与物品提供者引入的困难，以及内部市场环境中价格标准的模糊性与双边垄断条件下价格高于边际成本的现实可能性，导致了政府预算资金供求双方交易活动的真实成本与收益往往难以准确衡量。这种特殊的市场交易环境，既使得资金需求方实现预算规模最大化的愿望成为了可能，也为资金供给方在有限预算资源的配置过程中实现自身收益最大化提供了设租的空间。
（二）寻租过程中的互动竞争性分析
在寻租理论中，寻租活动往往强调这样一种现象：即，利用政府机器，带有强制性地实现财富转移的可能性将鼓励个人或集团投入资源，从事游说或反游说的负和博弈以获得或阻止资源的转移（塔洛克，1999）。预算过程中，不同资金使用者之间的相互竞争，也大体符合寻租经济学的理论描述。在预算规模既定的条件下，利益彼此对立的资金使用者之间相互竞争的手段是多种多样的：既可能是通过代表本部门的利益集团向资金供给方施加压力；也可能是利用各种手段进行游说；还可能利用自身的信息优势，人为扩大公共产出的成本。由于预算规模既定，社会获得公共物品与服务的总量也是一定的，而这种寻租活动是需要相应成本的，需求方之间的彼此竞争博弈并非是一种零和游戏，在博弈过程中会把大量的社会资源浪费在彼此竞争的交易过程中，其最终结果应该是某种“负和”的社会损失。之所以产生这种结果的原因在于，各资金使用者之间的寻租作为一种寻求超额预算资金配给的交易过程，并没有创造任何社会价值，而是通过浪费有价值的资源来消灭价值，无谓地以交易成本的形式消耗了很多社会资源。令人遗憾的是，如果缺乏相应的机制设计改变各部门博弈中的得益状况，这种浪费社会资源的不利局面，将作为纳什均衡而长期存在。
这种彼此竞争与寻租所导致的最终结果，很可能产生某种使政府预算管理陷于低效率路径的“锁住效应”（Lock-in Effect）。那就是，各资金使用者通过竞相寻租来获得超额预算资金配给，而不是通过竞争使资源从低效率的部门中释放出来，并转入具有高效益评价的部门，其长期演进的后果将导致预算资源的总体配置逐渐演变为一种低效率的格局。
（三）双向信息不对称条件下的“设租”与“寻租”行为
根据公共选择理论的分析，如果政府干预市场的调整过程，缺乏竞争性的进入力量来促使租金耗散，那么租金就会存在，寻租活动就不可避免（方福前，2000）。在预算管理的双边垄断市场结构中，由于双向信息不对称的存在，预算资源分配中存在的超额预算资金配给（即租金），往往难以通过竞争性的力量加以耗散。因此，预算过程中的寻租活动具有某种长期性的特点。
预算管理中的双向信息不对称体现在以下两个方面：一是在资金使用者在资金运用上具有更多的信息优势。凭借其信息优势，并利用公共产出服务于广大民众的正义感召力量，通过各种游说与寻租活动向政府预算部门施加压力，人为地扩张其预算需求。二是在政府预算部门具有资金配给自由裁量权上的信息优势，可以利用资金配给权影响资金使用者的行为。从而，通过不断改变预算资金配给的规则与结果，人为地创设超额预算资金配给的分布结构，并以这种“设租”行为，诱导预算资金使用者在新的租金分布格局下，展开新的一轮寻租活动。同时，从动态的角度加以考察，政府预算部门所掌握的资金配给自由裁量权还有不断扩大的趋势，这就使得预算管理活动中存在的租金价值难以消散。
三、预算管理寻租行为的特征分析
由于绝大多数预算活动内生于政府部门内部的特点，决定了预算管理中的“寻租”与“设租”现象除了具有寻租活动的一般特征外，还具有自身独特的特点：
（一）现实预算管理中寻租现象具有合法性的特点
通常分析寻租问题时，往往将寻租定义为类似于腐败的非法性活动，认为寻租活动就是政府官员的腐败行为。其实腐败并不等于寻租活动，这一点在政府预算管理中表现得尤为明显。政府预算部门在进行预算资金的结构性配给中，往往会面对来自资金使用者的“游说”与“反游说”活动（以下统称为“游说活动”）。这些活动并非是针对某一官员个人的，现实中，真正向预算管理人员进行直接货币支付的行为相对较少，即使存在也大多是以某种预算部门集体福利的形式出现。在通常意义上，这种活动是合法的。然而，这些游说活动毕竟是需要进行精心策划、反复论证的，也同样会花费大量的社会资源。
也恰恰是这种合法性的特点，导致了治理预算管理寻租活动机制设计上的困难。司法武器面对这种合法性的寻租活动，通常是束手无策的。这些精心策划的以满足社会公共需要形式出现的游说活动，由于高举社会正义与民众福利的旗号，也往往具有相对较强的说服力。政府预算部门面对这种寻租行为，也不得不采取某种妥协的方法，对于寻租者配置相对更多的预算资金。寻租成功的“示范效应”，又会进一步鼓励更多的预算资金使用者加入寻租的行列。
（二）资金使用者作为公共部门的特点，可能引致出现寻租成本最大化的倾向
在存在政府管制的情况下，可能被纳入管制序列或享受垄断保护的，也会采取某种寻租行动。然而企业毕竟是一个追求利润最大化的体，当寻租的边际成本大于边际收益时，企业就会考虑停止其寻租活动。而大多数预算资金使用者追求的目标是其所属部门的效用最大化，这种效用最大化在某种程度上则进一步体现为预算规模的最大化。因此，实现利润最大化的边际成本等于边际收入的约束条件，对于预算资金使用者往往并不适用。当寻租的边际成本超过其边际收益时，只要进一步的寻租投入可能扩大预算资金配给的总规模，资金使用者就存在着继续追加寻租成本的内在冲动。
由于双向信息不对称的存在，虽然资金使用者就其提供公共产出的成本—收益度量上掌握较为充分的信息，在游说活动中往往居于较为主动的地位，但各使用者之间的竞争通常是非常激烈的，各使用者对预算部门资金配给自由裁量权的具体运用又往往不甚了了。于是，在一次总付性预算拨款模式下，在明了其最终的预算资金配给之前，各使用者往往难以确定自身预算总规模的可能状况。为了确保实现预算规模最大化的目标，某一资金使用者只能尽其所能地开展游说活动，尽可能多地投入寻租成本。在信息双向不对称的条件下，甚至可能会出现寻租总成本大于寻租收益的极端情况。
（三）预算部门资金配给自由裁量权的存在，使得租金耗散的趋势受到阻碍
根据寻租理论，如果政府的活动受到必要的限制，市场过程能够主导经济行为，并保证任何经济租金都由竞争性的进入力量来耗散的话，那么寻租活动就会逐渐没有存在的余地。然而，政府预算资金供求双方的博弈过程，是在一种具有供求双边垄断特征的内部市场结构中展开的，政府预算资金供求中的租金价值，往往难以通过竞争性进入力量的加入来耗散。
同时，政府预算部门所拥有的资金配给自由裁量权，作为一种限制供给的行为，又会不断创造出新的租金分布状态，从而进一步诱导各资金使用者去寻求潜在的租金价值。这种“创租”与“寻租”活动的彼此结合，使得预算管理过程中存在的潜在租金价值短期内不会轻易消散，因而政府预算管理活动中的“寻租”活动往往呈现长期性的特点。
四、治理预算管理“设租”与“寻租”行为的路径选择与政策建议
（一）可行的路径选择：“科层制”与“委员会”决策机制的比较
通过上述分析可以发现，预算寻租活动得以存续的原因，主要在于政府预算部门在预算决策中拥有较大的资金结构性配给权力。循着这一思路，似乎解决预算寻租问题的症结，也就在于改变政府预算管理的决策机制。20世纪80年代以来，西方学者就如何减少政府公共管理中的寻租活动，进行了相当深入的研究，并提出了一些颇有启迪的可行思路。那就是改变传统科层制组织结构下的决策方式，通过引入“委员会决策机制”，促使租金加速消散，以减少政府预算管理（乃至政府公共管理）中的寻租活动（Congleton ，1983）。可以通过以下的简单模型分析，来说明“委员会决策机制”与“科层制决策机制”在寻租活动中的区别。
假设存在着一笔不可分割的增量预算资金（价值10万元），仅有两个资金使用者A 和B ，并且A 与B 对于另一方采取的策略是可以观测的，同时也可以根据对方的策略选择，及时调整自身的策略。对于这笔增量预算资金的分配存在着两种不同的模式，即“科层制决策机制”与“委员会决策机制”。（1）在科层制决策机制下，虽然需要经过政府预算部门的集体讨论，但最终的资金配给则取决于某一层面领导者的个人偏好，而领导者的偏好在很大程度上受到资金使用者寻租和游说活动的影响。哪一方在寻租活动中投入的成本更大，就越有可能获得全部的增量预算资金。在这种决策机制下，每一方为了获得竞争中的胜利，都会试图用稍稍高于对方的代价作为游说与寻租的投入。如果初始状态为双方各投入5万元用于彼此竞争，那么A 只要略微增加投入（如追加0.5万元），使力量对比变为5.5：5，即可获得竞争胜利，从而获得4.5（10-5.5）万元的净收益。同样，B 也会采取相应的策略（如追加0.6万元）。于是，最后的竞争结果必然导致双方的投入都接近于增量预算资金的价值，使得彼此的力量对比接近10：10的水平。（2）在委员会决策机制下，增量预算资金的分配由一个3人委员会投票决定，而每个委员的投票倾向则取决于资金使用者游说与寻租的努力程度。由于在3人委员会投票决定胜负的情况下，每一资金使用者只要争取两票赞成即可获胜。假设资金使用者A 初始的投入分布为每个委员1万元，即投入分布为1：1：1；则使用者B只要选择1.3：1.3：0，即可获胜；针对B 的策略选择，A 只要将投入分布改变为0：1.6：0.3，就可以争取到多数票；而B 在下一轮则可能选择0.3：0：0.6，从而转败为胜。如此以往，双方的寻租投入会越来越小，从而使得不投入寻租成本成为A 与B 的理智选择。
由此可以得出如下结论：采用多人委员会表决的民主方式来分配预算资金，可能会更富有效率。虽然，通过引入多人委员会的决策机制，可能诱导资金使用者从自身利益出发，理性地放弃寻租活动；但是，由于政府预算部门作为一种科层制的组织结构，具有等级管理、层级节制等先天特点，在预算部门的决策过程中引入委员会决策机制，也确实存在着某些难以克服的障碍。在众多的决策模式中，最具委员会决策机制典型特征的组织形式，当属经由全体民众以代议制形式产生的立法监督机构，而最终决定并监督政府预算资金配给的权力也理应属于立法监督机构所有。因此，上述分析或许提供了另一种解决政府预算管理寻租问题的可供选择的思路：通过构建政府预算管理的公共选择机制，强化立法监督机构在预算资金结构性配给中的作用，约束资金供求双方的行为，从而尽可能有效地解决政府预算管理过程中可能产生的“设租”与“寻租”问题。
（二）治理寻租问题的相关政策建议
1.完善预算管理监督制衡机制，在立法监督机构中重塑代议制伦理。立法监督机构伦理规范的完善，包括正式规则的制定与非正式规则的配合两个层面。（1）完善对立法监督机构组成人员的约束。例如，通过立法机构组成人员不得利用职权进行不正当游说、涉及与自身利益存在冲突的预算表决的回避原则以及民选代表个人财产申报制度等一系列“阳光法律”（Sunshine Law）的制定与实施，有效地规范立法监督机构组成人员与相关利益团体之间的联系，以避免投票交易现象的发生。（2）在立法监督机构审议预算时，通过人大代表的预算管理知识培训，全面提升代表审议预算的素质与能力。借鉴市场国家的经验，在立法监督机构内部设立专门的预算研究咨询机构，由预算管理专家提供预算法案审议的咨询服务。
2.在预算资金使用者之间引入市场竞争机制，改变双边垄断的内部市场结构。在传统的预算管理模式下，资金需求方处于完全垄断地位，政府预算部门实际上差不多成为了资金使用者经费预算要求的俘虏，预算部门难以了解这些经费预算是否得到了有效率的安排。但是，如果在提供同种公共物品的资金使用者之间引入竞争机制，将改变其完全垄断地位，使得资金供求双方的交易环境发生相当程度的改观。这些竞争者既可以是原来提供类似公共物品与服务的其他政府部门，也可以是来自私人经济部门的厂商。政府预算部门可以按照招标—投标的规则，选取“报价”最低的资金使用者作为预算资金供给的对象，从而使得政府公共部门按照相对成本最低原则提供公共产出。
3.削减政府预算部门资金配给的自由裁量权，构建利益相关主体共同治理的预算管理模式。政府治理模式的演进表明，现实的政府预算管理需要在不同利益相关主体之间实现某种程度的整合。通过构建某种共同治理（Co-governance ）的政府预算管理框架，才有望实现提升政府预算资金配置效率的目标。政府预算管理利益相关方的共同治理结构涉及众多的相关主体，包括预算资金使用者、政府预算部门、立法监督机构、审计部门、新闻媒体以及社会公众的舆论与评价等。所谓共同治理结构，就是要将这些利益相关主体之间的互动影响与相互制约关系，整合于一个彼此衔接、相互制衡、权责明确和激励兼容的框架之下，以期从机制设计上减少政府预算管理中的寻租现象，提升有限预算资源的使用效率。
合理调整资金配给权在不同相关主体之间的分布状态，是构建政府预算共同治理结构的重要内容。就预算支出总额的确定而言，在任何模式的政权组织结构下，都应属于立法监督机构的职权范围。至于资金使用者在各自预算限额内，如何配置有限的预算资源，即在人员经费、公用经费和专项经费之间如何协调安排的权力，则应在完善相应审计监督、绩效评价与过失问责制度的前提下，赋予各个资金使用者的部门领导以自行处置权。也就是说，预算资金结构性安排的自由裁量权应该归还各个部门。各资金使用者所拥有的公共物品成本与收益信息的优势，也决定了强有力的部门领导人必须拥有广泛的权力，使其可以在职责范围内进行预算资源的重新分配。
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[1]张军：《走近现代经济学》，生活·读书·新知三联书店2001年版。
[2]方福前：《公共选择理论——的经济学》，人民大学出版社2000年版。
[3]马蔡琛：《政府预算管理理论研究及其新进展》，《社会》2004年第5期。
[4]［美］戈登·塔洛克：《寻租——对寻租活动的经济学分析》，西南财经大学出版社1999年版。
[5]Congleton ，R.，Committees and Rent-Seeking Effort.The Journal of PublicEconomics ，41，1983，pp.441-448.
[6]Congleton ，R.，Rent Seeking and Political Institutions.Public Choice ，5-31-02，2002.
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