市场外配置是资源大量浪费的根源
[摘 要] 资源短缺的实质是资源被无端的浪费。无论是丢弃性浪费、消耗性浪费还是破坏性的浪费，其特征是生产者浪费他人资源。浪费的原因是资源市场外配置，其途径是生产的负外部性和行政权力取代市场配置功能。资源配置回归市场，必须界定权利，转变政府职能和完善法制等。
[关键词] 资源浪费；负外部性；市场外配置；界定产权
我国迅速过程中，凸现其资源短缺，而且主要是自然资源的短缺。按照目前的自然资源消耗量和自然储量，很难保持经济发展的平稳和实现预定的目标，甚至无法发展。资源成为制约发展的瓶颈，有三个方面的因素。一是我国不但不是地大物博，而且是人均拥有资源很少的资源贫乏国。二是经济发展速度与资源消耗成正比例，加大发展速度所需要的资源相应增大。三是资源开发、利用的浪费。自然资源的浪费更加影响和放大了其它两个因素。浪费使资源显得更为贫乏，使发展中消耗比例更加扩大。同时，一头是不惜自然资源的流失与浪费，另一头是一定量的节约和循环利用。使得节约和循环利用的缓解措施徒劳而无功。因此，认真分析我国自然资源浪费的根本原因，有效地遏制浪费，是我国资源安全和可持续发展战略的制度性需要。
一、自然资源成堆性浪费呈循环形结构
自然资源的惊人浪费呈现立体结构。从开发、生产使用到排出的各个层面都是大量浪费。首先，自然资源开发利用中的丢弃性浪费。矿山的开采、土地的开发、草原的放牧、森林的采伐等方面的粗放式开发利用中，不能有效地充分利用，而是大量地闲置和丢弃，甚至是利用少，丢弃多。而且丢弃的难以回收。例如矿产资源的开采，《经济报》2005年7月10日刊文统计：“煤矿回采率平均只有35%，一些乡镇煤矿的回采率仅为15%，有些低至10%。”浪费的是采购的3倍还多，而且浪费的不可回采。专家称“拣肥丢瘦”的粗放式开采为“吃菜心”行为。其次，自然资源产品作为要素投入生产中的消耗性浪费。GDP的增长依靠资源的大量垫入而造成资源过快地消耗。《光明日报》在2004年12月27日刊文公布：“中国每创造1美元GDP所耗资源是美国的4.3倍，是德国的7.7倍，是日本的11.5倍”。大手大脚的生产性消耗资源是又一种浪费。生产中不但不寻找替代品，而且不惜加倍地消耗。最后，自然资源的开发和生产的排出损害生态环境的破坏性浪费。一是开发中对资源的破坏。《中国经营报》2004年12月4日报道：“我国煤矿采空塌陷率创高记录。平均塌陷系数为0.24（公倾/万吨）”。许多地面成漏斗状，找不到安全的地基，打的水井成了摆设，地表水被矿渣污染，导致村民被迫搬迁。二是过度使用造成的破坏。草原因过度放牧和非常规使用而大面积沙漠化，森林过度砍伐而成为黄土山坡。三是生产排放性的自然资源破坏。本不稀缺因为被污染而照样短缺。空气取之不尽用之不绝，温室效应、酸雨的出现，优质空气变得稀缺了。水资源紧张的一个重大原因是水资源污染后可用水太少了。
自然资源的多方面浪费有其共同的特征。第一，集聚性浪费。丢弃性浪费、消耗性浪费、破坏性浪费三者之间不是间断性的此起彼伏，而是齐头并进的浪费成堆。第二，自觉性浪费。生产者本应对浪费进行效用核算，尽量避免出现浪费。但是，我国的生产者不惜浪费而效用更佳。开采矿产“吃菜心”，可以节约收边料和开伴生矿的成本去开采更新的资源才是效用。生产越多，资源浪费成倍递增，但利润也相应增加。这是乐意的浪费，生产者并不希望通过技术创新以减少浪费。第三，他人性浪费。生产者不吝啬浪费，但生产者以外的社会他人则因此而承担浪费的后果。代内和代际可用资源更少，污染了的环境治理由国家埋单和社会民众受害；开采地的搬迁是村民不是矿主等，生产者受益，社会他人受损。所有特征概括起来，就是因为价格对生产者并不起作用。稀缺的自然资源价格显著低于价值，浪费后影响生产成本的增量不明显；公有资源的公共产品性，浪费后没有计入生产成本，由社会他人承担。因此，生产者缺乏寻找替代品和技术创新的动力机制，放任于浪费之中。
二、资源的浪费缘自绕过价格的市场外配置
自然资源浪费的特征表明，因为是不惜浪费他人的资源，而不断地循环形的浪费。这主要是被浪费的公有物在市场外转化成私人产品时的结局。公有资源转化为私人产品的过程中，不是在市场上通过价格信号的导向决定资源配置的市场交易，是在否定或取代市场配置功能以后的市场外交易，而且是市场外绕过价格机制的外力性转化，资源的稀缺性不能从价格中反映出来。这样，形式上转化为私人使用，实质上仍然是公共资源，并且还存在着形式上都没有转化为私人物品的，比如空气的使用。价格不起作用的权利转让被学家称作市场外配置。市场外配置一般是行政权力配置和经济负外部性这两种主要方式组成。
经济负外部性产生是生产者浪费的动力。经济“负外部性意味着权利主体行使权利时的行为给他人造成了损害，主体没有承担其行为的全部成本，部分强加于他人身上，在经济上表现为个人边际成本低于社会边际成本”。[1]自然资源的破坏性浪费是比较明显的负外部性。由于环境影响和破坏反映迟滞，加上我国环境意识及其制度跟不上生产的飞速，则生产的环境成本没有内化于生产过程之中。国家发展改革委马凯指出：“许多资源性产品生产过程中，资源破坏和环境污染的治理成本没有体现在价格中，外部成本没有内部化”。[2]而且，生产者造成的许多污染和破坏一时难以量化，很难内化于生产者成本和反映在资源要素的价格中。生产和使用资源要素的缺少因成本约束的节约外力，浪费成本外摊于他人是必然的了。浪费成本强行让他人承担，并没有与他人谈判、交易和体现价格，纯属于无约束的生产者一方的自愿，受损害的他方是特定少数或不特定多数。因此美国经济学家范里安认为：“外部效应最主要的特征是存在人们关注但又不在市场上出售的商品。”[3]被污染的环境就是市场外出售的商品。
最直接的资源浪费来自于无视价格的行政机关配置资源。自然资源征收和划拨中的大量资源流失是资源浪费的主要渠道。依靠权力含量决定资源去向的行政配置是市场外的权力处置，不是市场内权利配置。首先，行政强制征收后分配稀有资源。“最重要的制度环境就是，资源的拥有者和消耗者之间在上是平等的，都有公平地交易的权利。不幸的是，我们的市场环境所缺乏的恰恰就是这一点”。[4]集体土地要转为城市用地，不是土地所有权人与建设用地者直接谈判，而是单向征收，行政机关按照统一的标准对资源所有者给予补偿，没有讨价还价的余地。其次，稀缺的自然资源以行政特别许可形式直接划拨。资源使用权的取得称为特许物权。“特许物权是指经过行政特别许可而开发、利用自然资源的权利。由于它是基于开发、利用土地之外的自然资源而享有的权利，故我国学者称为自然资源使用权”。[5]即是以招标、拍卖方式取得使用权，也是象征性的，实质仍是行政配置。《行政许可法》第53条规定：“行政机关按照招标、拍卖程序确定中标人、买受人后，应当作出准予行政许可的决定，并依法向中标人、买受人颁发行政许可证件”。采矿权取得时，国土资源部门发给采矿权人的是行政权力的采矿许可证，而不是民事财产权的产权证。最后，行政配置后，初使取得（或出让取得）的资源使用权又严格限制流转，很难形成自然资源配置的再流转（二级市场）。严格限制“使其他主体无法进入，自然资源的不可交易也就成为现实。法律并不排斥自然资源的使用，然而排斥了交易”。[6]我国的《民法通则》第81条及相应的自然资源单行法律都严格限制自然资源使用权流转。
重要而稀缺的资源由政府直接配置，由于政府信息不完全、手段单一，而不能通过价格信息将资源配置给最值得使用的使用者手中，失去了价格导向的核心作用。同时，行政权力与社会强势集团最容易结为一体，尽量避开价格的约束。价格信息缺乏和规避价格的结果是资源使用权取得时的受让价格明显低于其价值。美国获诺贝尔奖的经济学家萨缪尔森认为：“价格本身总是起着配给有限的供给量的作用；它上升以便抑制过多消费；它下降以便刺激消费，减少生产和消耗过多储量。当政府插手干预供给和需求时，除了货币之外，还会有某些东西起着配给者的作用——而这样做时通常会伴随相当的浪费。”[7]
三、矫正市场外配置的关键是建立法律制度
遏制资源浪费的最好药方是矫正资源配置的市场外交易，在市场内让价格与其价值相符合，达到资源配置最优。但这是一项长期的整体工程，不是那个部门在那几年就能完成的。比如经济的负外部性，一直是经济学家十分重视的问题，至今没有彻底内化负外部性的良方。根据我国自然资源产权状况和行政权力结构以及法制现实，应当重点从以下几方面形成合力，实现市场内的资源配置以遏制资源的浪费。
首先，明确地界定产权。“产权不是指人与物的关系，而是指由物的存在及关于它们的使用所引起的人们之间相互认可的行为关系。它是一系列用来确定每个人相对于稀缺资源使用时地位的经济和社会关系”。[8] “有关外部效应的实际问题，一般都是产权未能很好地界定的情况下发生的。”[9]矿山开采的采矿权、地下权、地上权、水使用权之间的产权界定不清，相邻权受到影响；行政机关直接配置资源的权力与权利界定不清，权力作为价格信号决定资源去向；生产者使用公共的草原、空气空间的公共品出现的“公地悲剧”是产权主体虚化和不清晰；行政征收、征用、行政权严格限制市场流转属产权残缺等。这些都是因为产权界定不清。产权界定清晰，则能通过相应价格表达在市场上交易。因为物在市场上的价格交易实质，是体现在物上的权利交易，所以物的权利状态是市场外转化为市场内交易的基础，必须科学地界定产权。
其次，是行政职能的转变。行政公共管理的职能不能直接插手资源的配置，这要求正确处理行政管理与市场配置的关系和功能定位。由市场价格配置资源达到帕累托最优，是市场的基本功能。我国“十一五”规划中重点突出了市场的基础配置作用。市场配置存在局限性，一定程度上出现市场失灵，“看得见的手”只能在市场失灵时起作用。政府弥补市场配置的不足，是在一定范围内对市场进行宏观调控，如界定产权、制度安排、直接许可、许可后的监督和处理等。政府调控市场不是通过价格进入市场成为经济人，或者承担举槌的拍卖者，不能直接干预经济。这要从管理理念，管理能力以及权力本位各方面有一个根本转变的过程。其转变是目前所期望而且十分迫切的。
最后，法律制度创新。自然资源价值的实现是以自然资源的市场供给与配置为条件的，而市场供给与配置是否安排和怎样安排则是法律的选择。自然资源配置的法律并不缺少，门类齐全。法形式的完备不能代替法内容的科学。《行政许可法》关于自然资源的配置许可则不是有效安排。起草许可法的专家大都认为行政“特许的主要功能是分配稀缺资源”。[10]学术理论被《行政许可法》第12条第2项及第53条认可，行政机关配置稀缺资源“合理合法”。这说明，让政府将资源配置权返给市场的法律变革任务还很艰巨。要使市场外配置回归市场配置，号召性的政策只能助阵，根本出路在于与之有关的法律各部门合力构筑科学的资源配置法律体系和法律制度，从制度的规范上让其无法在市场外配置，从制度上遏制资源浪费。
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[1] 周林彬.物权法新论[M].北京：北京大学出版社.2002， 216
[2] 马凯.积极稳妥地推进资源性产品价格改革[j].求是.2005，24
[3][9]（美）H·范里安.微观经济[M].上海：人民出版社.1994，295，700
[4] 秋风.资源浪费源于定价权错位[N].中国青年报.2004，12，4
[5] 杨立新等.物权法[M].北京：人民大学出版社.2004，233
[6] 肖国兴等.自然资源法[M].北京：法律出版社，1999，27
[7]（美）萨缪尔森.经济学[M].北京：中国发展出版社，1992，647
[8] （美）菲吕博腾.财产权利与制度变迁[M].上海：人民出版社.1994，204
[10] 汪永清.行政许可法教程[M].北京：法制出版社.2003，9
