旅游景区可持续发展制度安排研究

　摘 要：制度对旅游可持续发展起着决定性的作用，本文通过对云台山景区不同发展阶段的正式制度与非正式制度安排的分析，从法律法规、管理体制、运作模式、行业管理、社区参与以及旅游伦理等方面解释了制度安排对云台山景区可持续发展的促进作用，通过对云台山景区的制度安排进行评述，为景区的制度变迁提供建议，最终促进旅游景区的可持续发展。

　　关键词：制度安排 云台山 可持续发展

　　1云台山景区发展状况

　　云台山景区位于河南省焦作市修武县境内，总面积190平方公里，拥有全球首批世界地质公园和国家5A级旅游景区、国家级风景名胜区、国家自然遗产等七个国家级称号。从1984年开始旅游资源考察到发展至今，云台山景区的发展速度受到世人瞩目，特别是在过去的十年间，景区旅游人数和旅游收入连续稳定增长（如图1所示）①，同时，带动了当地经济的快速发展，被旅游业界称为“云台山模式”。这引起了学界从资源禀赋、景区管理等不同的视角分析其快速发展的原因。但是，对于云台山景区如何保持可持续发展这一重要问题，学者们还未给出较多的解释。而且，从制度经济学的视角来看，诺斯（1994）认为以往所有经济学家提出的各种经济增长决定论，包括资本决定、技术决定、人力资本决定等都是不正确的，所谓的创新、规模经济、教育、资本累积等各种因素都不是经济增长的原因，而是其结果，是其外在的表现，而真正起作用的只有制度因素②。余凤龙等（2008）也认为中国旅游的发展实际上伴随着许多相关制度的演变与创新，并明显地与制度变迁相联系，制度是影响区域旅游发展水平和旅游经济差异程度的重要原因③。贾生华（2002）也指出旅游管理体制变迁是我国旅游产业演进的重要动因，而不同时期的不同类型的制度创新都是基于特定的环境和诱因的④。因此，我们认为云台山景区实现可持续发展是与其制度安排紧密联系的，为了全面认识两者之间的关系，本文将云台山景区的发展分为四个阶段来分析：

　　第一阶段，景区未开发阶段（1984年以前）。在这一时期，云台山景区所处区域经济的发展建立在“四小”工业的基础上，即小煤窑、小造纸、小水泥、小砖窑。这些污染大、劳动密集程度高但科技含量低、无竞争力的“四小”工业，对云台山旅游资源和生态环境进行着掠夺性开发和破坏，其景观价值未能得到开发和利用。

　　第二阶段，景区粗放管理阶段（1984-1999年）：这一时期，全国旅游业开始蓬勃兴起，旅游逐渐成为社会消费的热点，在这样的环境作用下，修武县政府认识到了云台山的旅游资源的价值，关停云台山景区范围内的“四小”工业，阻止了其对生态环境的进一步破坏。同时，由于有了旅游业发展的需求，就需要对旅游业发展所依赖的旅游资源和生态环境进行切实有效的保护。因此，在这一阶段，首先成立了云台山景区管理机构，并且在景区管理体制、运作模式和景区规划开发等方面开始了围绕旅游可持续发展的制度建设。但是，在这一阶段，景区管理机构更多地关注旅游资源可被利用的经济价值，而且在景区发展初期，缺乏充分的景区管理经验，再加上较少的游客量未对景区环境带来压力，景区的环保意识也相对较弱。

　　第三阶段，景区规范经营阶段（2000-2004年）：这一时期，云台山经历了一个快速发展和提升时期，主要表现在景区成为国家级地质公园和国家4A景区，这也要求景区进行新的制度安排，注重景区的规范管理和环境保护，以保障景区的可持续发展。

　　第四阶段，景区可持续发展阶段（2004年以来）：2004年，云台山景区成功人选世界地质公园，景区的所有利益主体参与景区发展，制度结构不断完善，走可持续发展之路。

　　制度经济学认为，制度是支配和规范社会中个人行为活动和相互关系的一套行为规范和规则，它旨在激励和约束追求主体福利或效用最大化利益的个人行为。制度安排是指支配经济单位之间和经济单位内部合作和竞争方式的一种安排。制度安排可以是正式的，也可以是非正式的。因此，本文在接下来的部分中，基于制度变迁的视角，从正式制度和非正式制度两个方面分别对云台山景区不同发展阶段与旅游可持续发展相关的制度安排进行评述，探索“云台山模式”背后的本质根源。云台山景区游客量与门票收入统计如图1所示。
2正式制度对云台山景区可持续发展的作用分析

　　正式制度主要是通过国家法律法规、政府政策和命令等形式表现出来，由人有意识地设计并有组织地加以保障实施的规则，而制度变迁主要表现在新制度开始发挥作用和旧制度的退Hi的过程。因此，在云台山景区发展的不同阶段，促进其可持续发展的正式制度安排主要体现在其发展不同阶段的法律法规、管理体制、运作模式、技术标准和社区参与等方面。

　　2.1 景区未开发阶段

　　制度安排及其作用的发挥是与其所处的环境相适应的。在景区未开发阶段，云台山不具备旅游业发展的背景和动力，没有专门的旅游管理机构，因此，也就未能产生保障旅游可持续发展的制度安排。

　　2.2 景区粗放管理阶段

　　在这一阶段，云台山景区处于起步阶段，景区的正式制度主要体现在管理体制和技术标准方面，还未能从法律层面提供促进旅游可持续发展的制度安排。

　　2.1.1 管理体制

　　在构建符合可持续发展要求的制度时，政府扮演着重要的角色。黄少安（2000）认为政府以行政手段推进市场化进程是转型国家必须经历的一个过程①。并且政府为追求一定的政治和经济目标也必须通过制度创新来实现经济增长②。因此，在改革发展的初始阶段，制度以及制度变迁一般是由政府供给和推动。从中国旅游业的发展历程来看，政府不仅具有旅游资源配置的力量，而且也具有巨大的能力解决旅游业发展中的障碍，换句话说，旅游业的制度变迁是政府以行政力量推动的强制性变迁过程。我们也可以通过云台山景区发展初期的政府行为得以验证，在云台山景区发展初期，没有与旅游经济相适应的市场主体存在，在这样的情况下，就会出现市场主体缺位，市场机制的功能不能充分发挥，因此也就需要政府的力量通过制度变革来推动旅游业的发展。1988年4月，云台山成立了最早的开发机构——修武县旅游筹备处，1989年1月更名为修武县旅游管理局。1989年4月，修武县委、县政府根据云台山景区的开发建设存在与地方事宜难以协调的情况，又把修武县旅游管理局更名为修武县云台山风景区管理局，并采取景（云台山景区）乡（岸上乡）合一的管理体制，将景区内的岸上乡党委、乡政府与景区管理局组成一套班子，两块牌子，合署办公。

　　云台山景区发展初期的“景乡一体”的管理体制的重要优势在于这种体制在制定政策和旅游发展目标时，有利于发挥政府在旅游发展以及环境保护方面的双重作用，有利于将景区开发和环境保护相结合。但是，在景区发展初期，这一制度安排还不能解决可持续发展的所有问题，如云台山景区的茱萸峰、子房湖、百家岩等景点仍分别隶属于林业、水利、文化等单位管理，还是会出现政令不畅、发展不均等问题，在一定程度上阻碍了景区的整体开发和环境保护。

　　2.1.2 技术标准

　　技术标准主要是指在云台山景区旅游规划开发以及景区管理中使用的相应技术，包括信息技术、环保技术等，技术因素在推动景区管理和产品不断创新与升级的同时，技术开发水平也促使了景区环境得到有效的保护。1984年，云台山景区资源考察队开始旅游资源考察工：作，并在1987年12月，被河南省政府公布为第一批省级风景名胜区。1991年12月，完成了云台山景区的第一部总体规划——《河南云台山风景名胜区总体规划》，它为此后云台山景区的各项建设提供了科学依据。1993年5月，云台山被林业部命名为云台山国家森林公园。1994年1月，河南云台山风景名胜区被国务院公布为国家重点风景名胜区。1997年5月，又编制完成了《云台山风景名胜区总体规划》，总体规划的编制以及景区技术标准的不断升级，确定了景区开发建设的基本原则和生态环境保护的战略思想。从景区开发与管理的角度来看的话，技术标准也代表了为景区的开发和管理提供了相应的制度安排。但是，在这一时期的开发过程中，景区的开发建设还更多地表现在景区的基础设施建设和景区规划，以提高旅游的接待能力，但对景区生态环境的保护还存在不足。

　　2.3 景区规范经营阶段

　　2.3.1 管理体制

　　这一时期，云台山景区进入飞速发展的阶段，而这又是由这一阶段的制度安排所推动的。首先，在1999年，修武县确定将旅游业作为县域经济发展的支柱产业，“旅游兴县”战略推动了云台山景区跨入了飞速发展的轨道。其次，景区“景乡合一”进而“景政合一”的管理模式，政府为景区发展充分授权，使景区在市场主体、企业运作的过程中，得以政令畅通，在最大程度上享有了政府资源配置的诸多优势。这样，云台山景区在各方面都拥有很大的主动权，可以将资金用于基础设施建设和景区持续发展上，为景区在内部与外部都创造了良好宽松的发展秩序和环境。最后，除了政府给予景区充分自主权之外，为整合全县旅游资源，进一步促进旅游事业的发展，2003年5月，修武县政府将云台山和青龙峡两个景区合称“云台山风景名胜区”。2003年9月，修武县委、县政府进一步采取“景政合一”的管理模式，将国家森林公园、子房湖水库、百家岩、青龙峡景区管理局等纳入到云台山景区管理局统一管理框架下，实现了人才、资金、资源、建设、管理上的统一调配、合理使用。2006年11月，又将峰林峡景区纳入云台山风景区管理。这一阶段的改制使云台山景区大大提高了景区的影响力，更加有利于景点间的协调开发和景区的整体环境保护，为景区的可持续发展提供了体制上的保证。

　　2.3.2 技术标准

　　这一时期，云台山景区的规划和开发也不段升级，其中，较多地体现在对生态环境的治理和保护上。2000年以来，云台山风景区管理局重新编制了《云台山风景名胜区总体规划》、《云台山旅游区控制性详细规划》和《云台山旅游深度开发规划》等系列开发规划。按照规划，为了加强景区环境保护，实现持续发展，对景区经营饭店等所有污染项目进行了集中整治，彻底取缔了不安全、有污染燃料，切断了可能污染水质的污染源；对采矿业进行科学规划和合理布局，关闭取缔了117家采矿点，在景区全面实施了退耕还林；从2003年7月开始，引进先进的液体喷播技术，对景区破坏山体进行了绿化、美化，并投资安装了喷灌系统，由专人负责绿化养护，使景区周边资源及生态环境得以有效保护。除了硬件建设之外，更把软件（服务）的提升看做是打造云台山品牌的核心，在景区全面实施了ISO9001和IS014001质量环境管理体系，开展了全国文明风景旅游区创建工作，这些技术标准都有助于提升景区的管理水平和景区形象，促进其可持续发展。