试论保障农民土地权益制度建设的建议

　　[摘要]农民土地权益保障难、利益牺牲大的问题在当今的中国尤为突出，引发了大量的群体性事件。深刻分析问题产生的原因，主要还是人治政府的影子以及不健全不完善的制度环境。据此，文章提出建立健全规范政府行为的约束制度，法律确认集体土地“三权”关系，建立农民市民化的政策体系，进一步完善土地流转管理办法，建立统一规范的全国土地市场。

    [关键词]农民；土地权益；制度建设

一、当前农民土地权益保障遇到的突出问题

农民土地权益保障难、利益牺牲巨大的问题在当今的中国尤为突出，引发了大量的群体性事件，成为社会不稳定的重要隐患。具体表现在以下几个方面

（一）权益损失巨大。以公共利益为由大量征地，一切都由强势的政府说了算，被征地的农民总体失语，从而出现被征地农民补偿安置标准低、分配随意性大，实际所得安置补偿费既少且到位难；农民住宅地拆迁标准低、安居难；补偿受益主体不规范、不明确，截留现象严重。土地用途转变后的增值收益中，有20%一30qo留在乡以下，农民的补偿款仅占5%一loo/o，政府拿走20%一300/0；各类房地产公司、开发区、投资商等拿走40% ~50qo。

（二）生存保障艰难。按全国人均耕地约1.4亩计算，近20年中，多次开发区、园区建设，至少使约1亿左右的农民被“转岗”，其中大部分受劳动力素质、结构的制约和资本、技术排斥，更受户籍制度及依附其上的各种福利保障待遇的排斥，造成大量的“土着人”成为种田无土地、就业无岗位、劳动无技能、生活无保障的“四无”非市民亦非农民的社会新贫民。这一人口规模全国约有3000万。

（三）承包权益虚化。在农民土地承包经营权流转方面，上级政府、村集体“支配”土地的权力强化，级差收入主要落入政府、村集体和开发商手中；农民的土地经营权利被弱化，一部分土地级差收益权丧失。在农业的公司化、企业化经营中因利益分配的相互对立及其弱势地位，农民的土地权益很难保障，其增长权益更是被忽视。

（四）土地收益微薄。第一产业GDP占总GDP的100/0，却要养活占全国54%的农村人口。人均耕地只有1.4亩，不到世界平均水平的40%。2008年，家庭经营收入为2436元，竞占总收入的51%，如此低的土地收益保障实在难以为继。

（五）扰乱区域经济。一些政府在招商引资中的“苹果讨好效应”导致土地资源配置完全离开了市场机制，具有强烈的行政诱致性，人为扭曲地价规律，误导资源配置，扰乱了区域经济关系。“苹果讨好效应”的意思是说，当我为了得到一个特殊群体对我有亲近感，我会给他们每人一个苹果；当这个群体所有对象在其他人那里都能随便得到一个苹果，可想而知，我的一个苹果没有任何吸引力，于是我必须分别给他们两个。由于大家都有讨好这个群体的欲望，于是，这种以增加利诱的讨好就会不断地循环下去，苹果就必须无限地增加。而这个“苹果”就来自农民的土地权益。

（六）土地效用低下。据2008年对我国17个城市抽样调查数据显示，工业用地产出率不到发达国家20世纪80年代的20/0，工业用地产出率较高的深圳市也只相当于20世纪末发达国家7%的水平。依世界上发达国家的工业用地产出水平，20年来，我国征用了1.4亿亩地，实际上用2000万亩都有余，加之城市建设用地2000万亩，多征良田1亿亩。

（七）维稳成本增加。农民失地失业，生活无着落，引起强烈不满，引发大量上访事件，造成严重的社会冲突，危及社会和谐稳定。国家信访局受理土地征用的初信初访中，失地失业问题占47%。浙、苏、闽、鲁、粤五省占41%。到县市政府部门门口或被征土地上静坐、上街游行示威，甚至高速公路铁路上静坐、强拆中死人等事件时有发生，一些地方政府不惜动用规模警力对待失地维权农民。

二、切实保障农民土地权益的制度建设

（一）建立健全规范政府行为的约束制度。主要是加强行政问责制、绩效考评机制和法治政府建设。有效解决政府与民争利矛盾，政府是主要方面。从制度考虑，如中共十七届五中全会所言，首先，要尽快建立健全行政问责制度体系。要明确规定，政府什么行为该问责，谁来问责，问谁的责，问什么责。行政问责问题不能有效解决，不作为、乱作为就无约束，农民土地权益保障问题则无从谈起。其次，建立健全科学的政府绩效考评机制。必须建立群众评价与专门机构评估相结合的政府及其官员绩效评估机制，让群众给政府及其官员绩效打的分有分量；至少县级及其以下政府的行政长官，由辖地群众公开选举产生。没有群众对官员任用的话语权，群众的利益，从而农民土地权益的保障是难上加难。最后，要大力推进法治政府建设。政府的权力必须在法律的约束下行使，再强势的政府，也不能对弱势的群众实施非法违法征地。不推进法治政府建设，失地农民再有理也无法获得司法支持。